对北京城市总体规划施的几点思考.docVIP

对北京城市总体规划实施的几点思考 施卫良 北京城市总体规划实施以来，以筹办举办奥运会等重大事件为带动，北京的城市功能与城市基础设施日益完善，空间结构调整有序展开，宜居城市建设初见成效，首都经济实现又好又快发展。同时，在中国加速城市化的大背景下，伴随着外来人口的快速增长，北京城市规模的扩展速度也大大超过规划预期，人口资源环境压力巨大，住房交通及公共服务等问题凸显，城市社会生活的内在质量遭到质疑。为此，通过城市总体规划实施评估（以下简称“总规实施评估”），对规划实施进行总结与反思，加强对上述问题及成因的认识，是继续深入贯彻落实好城市总体规划的重要环节。 一、速度与时序 北京在新总规实施的几年里，一直是城市快速发展时期，部分规划指标已经提前达到2020年的规划目标。这其中既有时代发展的客观规律，也有透支未来的资源环境而满足当前的增长。2010年全市常住人口达到1960万人，人口规模超出了现有绿地、大气和水环境的适宜承载力，给人居环境的改善带来极大困难。以水资源为例，为了维持城市生活、生产的用水需求，地下水连年持续超采，对北京的生态环境造成很大的破坏。据专家调查论证，北京市地下水的适宜生态埋深为8米左右，而目前地下水埋深已达到24米，出现河道断流、湿地萎缩、地下水质下降、井泉枯竭等问题。此外，地下水位持续下降，造成地面沉降，也易引发地质安全隐患。 规划是一个动态的过程，规划的实施也应在时序性要求的前提下，按照客观条件与分阶段目标渐次推进。为了在实施性上落实城市总体规划，近年来北京市城乡规划部门滚动编制了近期建设规划和年度实施计划，建立了土地利用、经济社会发展、环境与基础设施支撑等多规划协调统筹的平台。但在具体实践中，忽视规划实施节奏，追求宏伟长远目标，混淆远景与近期关系的情况也经常发生。如全市规划的金融商务办公区是从建设世界城市长远发展角度考虑的，并非全部要在当前付诸实施，有的需要规划引导控制，为今后发展预留条件。改革开放以来，北京市在商务区建设的商务办公建筑总量约1600万平方米，而目前规划还可新建的商务办公类建筑规模约2400万平方米，这一规模已与纽约、东京等世界城市相当。但这2400万平方米的建设量需要在10～20年，甚至更长的时间内去实现，不可能一蹴而就。这就要求我们必须有分阶段的实施计划，有节奏有重点地推进商务区建设。 规划的实施速度还受到资金条件的制约。以往我们更多习惯于以土地开发平衡资金成本，可是房地产市场的变化与土地资源的紧缺决定了土地换资金的道路是不可持续的，这也要求我们在速度上要量力而行。美国的次贷危机和新一轮欧债危机都给我们启示，科学发展观对转变发展方式的要求也证明了这一点。 城市的发展速度要与城市可持续发展的时序要求相适应，要追求有质量的发展。今年上半年，北京市针对转变发展方式的要求，限房限车、关停首钢，主动降低了GDP的增速。虽然GDP增速排名靠后，但赢得了发展的质量，受到了社会的好评。 二、分散与集中 总规实施中的一个突出问题是规划的整体性与实施的分散性之间的矛盾。城市发展不可能是均质的，各地区资源环境禀赋的不同决定了其发展模式的差异。在2004年总规修编之前开展的空间发展战略研究中，为了突出这一差异性，对城市空间结构中“两带”的表述为“东部发展带”和“西部生态带”。在城市总体规划中虽统称为“发展带”，却仍然强调了其差异性，并在其后市委市政府颁布的《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》中得到体现。而且为了突出空间结构调整的重要性，东部发展带上的顺义、通州、亦庄被确定为重点新城，以期形成整体的中心城反磁力系统。但从这几年的实施效果来看，中心城一心独大的局面尚没有根本改变，城市空间发展呈“多中心集聚与粗放蔓延并存”的态势；各区县之间往往从自身角度出发提出各自的发展定位与目标，同质竞争，整体效益不高，也削弱了城市空间结构调整的力度。 据总规实施评估中统计，全市约有各类产业功能区120个，其中国家级、市级开发区19个；按主导产业发展方面划分，金融商务办公区16个，文化创意产业区23个，汽车及零部件制造区10个，电子信息产业区8个，生物医药产业区14个。以工业用地为例，全市工业用地较为分散且单个开发区规模偏小，全市仅有亦庄经济技术开发区、中关村海淀园、昌平园、电子城用地规模大于10平方公里，而上海的张江、青浦、嘉定开发区均大于50平方公里，另外还有4个开发区面积大于20平方公里。 解决规划实施整体性的问题，是实现城市总体规划确定的空间结构目标的关键。相比较而言，上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区等新区战略要比北京的新城战略目标更突出，重点更明确，力度更集中。北京市也曾明确提出“集中力量，聚焦通州”，力求在通州现代国际新城建设中，以运河核心区建设为起步，形成城市的“副中心”地位。但从全市金融商务办公区的分布