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陈锡文:改革农村土地制度不能动摇用途管制原则2010-11-15 12:36:00 来源：求是理论网 在当前的HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#农村改革实践中，有三个问题值得引起高度重视。 　　一、HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#农村土地制度问题 　　农村土地制度是农村经济制度和社会组织结构的基础。土地是财富之母，通过土地尽快获取财富的“捷径”有两条：改变用途和改变所有权。但如果这两个改变不是按规划许可和法律规定进行，导致的后果就可想而知。因此，要清醒认识到，农村土地制度改革既可以成为推动HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#农村发展的强大动力，同时它也将决定农村发展的方向。 　　1.改革农村土地制度不能动摇“HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#用途管制”原则 　　当今世界各国对土地的管理都遵循“用途管制”的原则，即严格按规划来使用和管理土地。土地利用规划在任何国家都是超越所有制的，不管土地归谁所有，都必须按规划使用。我国的土地有两种所有制，但在使用上必须服从于统一的规划，因此“用途管制”也是我国土地管理制度的核心。一个时期以来，用途管制制度在我国不少地方受到挑战，违反规划使用土地的现象大量发生，这对实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度都将造成极大的冲击。 　　不少地方的农村土地制度改革都是在统筹城乡发展的名义下推进的。改变城乡二元结构无疑是必须的，但把土地的用途管制看作是城乡二元体制的产物，认为只有当农村、农民的土地可以被随意用于任何目的时，才是打破了土地管理上的城乡二元体制，那是一个极大的误解。因此，对当前有些很流行的观点就有必要商榷。 　　一是关于“土地资本化”。HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#农业本身就是一大产业，对农业经营者来说，土地无疑是他最重要的资本。对耕种着的土地说还要“资本化”，实际上就是想把农地非农化、使农地成为其他产业的资本。 　　二是关于“土地市场化”。改革开放以来，我国一直在推进土地使用权的市场化，并正在形成农村土地承包经营权依法自愿有偿流转和城镇建设用地HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#招拍挂等市场制度。但土地是必须按规划来使用的，所以土地市场是必须按用途来严格分类的。农地、工业用地、商业用地、住宅用地等等，它们各有各的市场。不区分用途而笼统地讲土地的市场化，实际上是要通过市场交易来改变规划确定的土地用途、尤其是农地的用途，这是在世界各国都不可能找得到的“土地市场”。 　　三是关于级差地租问题。级差地租是指同类用途的土地由于位置、肥力等方面的差异而产生的不同收益。把农地和建设用地做所谓的级差地租比较是不科学的，因为它们的用途不同。决定农地级差地租的主要因素是土壤肥力。但土壤肥力对建设用地显然毫无意义。因此，不以土地的用途管制为前提而只讲土地的级差地租，客观上是在鼓励土地改变用途、把农地转为建设用地。 　　显然，农村土地制度需要改革的地方很多，但用途管制的原则不能改，否则一定会造成农地的大量流失。 　　2.改革农村土地制度不能损害农民的权益 　　我国宪法规定，城市土地属于国家所有；农村土地除法律规定外，属于农民集体所有。在这样的制度框架下，农村土地转为城市土地，就只能通过政府的征收。政府行使公权力去征地，按法律规定只能用于社会公益性目的。但实际上，不管用于何种目的，只要是非农民自用的建设项目，目前政府都在行使HYPERLINK /hqcj/zgjj/2010-11-15/content_1207478.html#土地征收权。同时，在理论上有一个误区：认为凡用于公益性目的的土地征收，土地的原所有者或使用者就应当在利益上吃亏。这显然毫无道理。中共十六届三中全会的决定已经明确了征地制度改革的基本方向，就是缩小征地范围，规范征地程序，提高补偿标准，落实安置政策。目前正在推进的征地制度改革也在朝着这个方向努力。 　　中共十七届三中全会的决定提出：城镇规划区以外的非公益性建设项目，如符合规划、经批准立项，其使用的农村土地可以不征收为国有，允许农民以多种方式参与开发和经营。但目前不少地方的改革并没有循此方向推进，而是以“土地资本化”、“土地市场化”和“城乡建设用地增减挂钩、指标置换”等名义，把更多的农村土地征收为国有，这对农民的土地权益到底是保护还是