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依法治教进程中的教育立法怠惰问题* 郝淑华 （沈阳师范大学 教育科学学院 辽宁沈阳 110034） 摘要：教育立法怠惰是指立法机关负有积极履行教育法律、法规及规章的立、改、废的义务，但在有条件、有能力履行的情况下，并未履行立法义务而导致教育立法不到位的现象。教育立法怠惰一般分为显性和隐性两种形态。在依法治教进程中，教育立法怠惰产生了一系列的消极影响，应当通过调整立法政策、健全立法制度、提升立法能力等有效措施加以规制。 关键词：教育立法；怠惰；消极影响；成因与规制 完善的教育立法是全面推进依法治教的前提和基础。在教育改革和发展的新时期，各种矛盾交织，亟需法律予以规范调整。但由于多方面的原因，目前我国的教育立法活动相对滞后，法律法规的制定未能跟上教育发展的步伐，由此产生了诸多不良后果。基于此，笔者就依法治教进程中的教育立法怠惰问题进行探讨，并提出相应的解决对策。 一、教育立法怠惰的界定 “立法怠惰”（Legislative inaction）又可译为“立法怠懈”或“立法不作为”，一般是指立法者负有立法义务而没有履行该义务的现象。“立法怠惰”作为一种法现象，自近代意义的宪法产生以来就存在，但直到20世纪中期以后才为人们所关注，并在德国、日本等一些国家成为违宪司法审查的对象。德国学界及我国台湾学者基于“宪法委托”理论将“立法怠惰”界定为“宪法课予立法者立法或修法的义务，立法者无正当理由而不履行该作为。”这一概念包括两层含义：其一，立法者基于宪法委托而负有宪法上的立法义务；其二，立法者没有履行宪法所委托的立法义务。 “立法怠惰”对于我国法学界来说，是一个比较新的概念，2003年轰动全国的“孙志刚案”和2005年的“包头空难赔偿案”发生后，引发了我国学者对这一问题的关注和研究。国内学者较多的将其称之为“立法不作为”，并根据我国现行宪政体制，从宪法学角度将人大未履行立法义务进行积极立法而使公民基本权利得不到实现的行为界定为“立法不作为”。也有学者将其扩展到行政法学的研究领域，对行政立法机关未尽法定义务进行立法的行为进行研究。笔者认为，研究教育立法怠惰，应密切结合我国的立法体制，对“教育立法”做广义的理解，即指最高国家权力机关、最高行政机关及其所属的部委、法律规定的一定的地方国家机关依照其职权范围并通过一定程序制定教育法的活动。显然，所谓的“立法机关”并非仅指全国人大及人大常委会，而还应包括国务院及所属各部委以及享有地方立法权的地方人大及人大常委会及地方政府等。这里的“制定”也应是广义的，即包括立、改、废等立法活动。基于上述理解，本文所讨论的教育立法怠惰，是指立法机关负有积极履行教育法律、法规及规章的立、改、废的义务，但在有条件、有能力可以履行的情况下，相关立法机关并未履行立法义务的状态。概括的说，即立法机关对该立的教育法不立或不积极的立，而导致教育立法不到位的现象，它是立法机关消极不履行职责的体现。 从教育立法怠惰的定义，我们可以看出，教育立法怠惰的构成要件应包括立法机关立法义务的存在、立法机关有履行立法义务的可能、立法机关没有履行或逾期履行立法义务等三个必备要件。立法机关立法义务的存在是教育立法怠惰得以形成和存在的前提。立法机关的立法义务应来源于现行宪法和法律的规定，依不同标准可为宪法委托之义务、职权立法义务和授权立法义务、明示立法义务和隐含立法义务、定期限立法义务和未定期限立法义务等。立法机关有履行立法义务的可能是教育立法怠惰构成的客观条件。立法机关是否有履行立法义务的可能实际是立法时机的判断和把握问题。就教育立法而言，当社会存在立法需求，且具备了满足立法需求的条件，如果不立法就会影响公民受教育权的实现，影响教育事业的发展，那么，立法机关就应该进行立法。立法机关没有履行或逾期履行立法义务是构成教育立法怠惰的结果要件。对于立法义务的履行期限，在没有法律明确规定的情况下，就要综合的考察立法机关意欲立法的程度、致力于立法的努力程度以及所涉立法的复杂程度等因素。如果经过了较长时间，立法机关都没有采取实质性的措施启动立法，或超出合理的期限才立法，均应属于怠于立法。 教育立法怠惰一般分为显性和隐性两种形态：当宪法和法律明确规定了立法机关应当进行某项教育立法，而立法机关迟迟不立法，或者对已经过时、相互冲突的法律法规不及时清理，以及对下级立法机关的立法不及时批准和备案的，均属于显性教育立法怠惰；当宪法和法律明确规定了教育法律关系主体的基本权利、有关教育发展运行的原则性内容和立法机关的职责，而各主体权利的实现和这些原则性内容的落实又需要立法机关制定相关的具体的法律法规来保障，但宪法和法律没有明文规定立法机关必须进行立法，这种情况下立法机关迟迟不立法的，属于隐性教育立法怠惰。 二、教育立法怠惰的表现及产生的消极影响 （一）教育立法怠惰的表现 目前，在我国依