浅论地方环境行政.docVIP

目录 浅论地方环境行政 浅论网上仲裁中的电子签名问题 浅析民法与市民社会下的私法自治 浅论地方环境行政 　　作者：张建伟 　　工业革命以降，伴随着人类改造自然能力的大幅增强，人类所赖以生存和持续发展的环境遭受到前所未有的污染和破坏，环境质量不断退化，环境问题逐渐成为人类社会所关注的重大问题，环境保护开始受到重视。虽然人们对环境问题发生的成因有不同的看法，但有一点认识却是共同的，即环境问题的解决单靠市场的运作是无法达成的，因为作为“公共物品”的环境在市场条件下无力克服“外部性”所带来的污染和破坏。由此，国家的介入成为现实的选择。在国家的权力体系中，行政权所具有的主动性、直接性、连续性和具体性等特点使其在环境保护中发挥着不可替代的作用，所以环境行政构成了环境法的核心内容。1972年在瑞典首都斯德哥尔摩召开了联合国人类环境大会，其通过的《人类环境宣言》明确宣布：“各地方政府和全国政府，将对在它们管辖范围内的大规模环境政策和行动承担最大的责任。”(原则第7条)1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会制定了旨在保障人类社会实现可持续发展的《全球21世纪议程》，其在序言中强调：“为圆满实施议程，首要的是各国政府要负起责任。”至此，环境保护中的环境行政在各国得以确立。 　　现代政府作为科层政府都有着中央政府和地方政府之分，这一点无论是在单一制国家还是在联邦制国家均存在，因此在环境保护领域，国家要分别创造中央政府及地方政府层面的制度，所以环境行政也相应包括中央环境行政和地方环境行政两种。本文主要论述地方环境行政。 　　一、地方环境行政分析 　　(一)地方环境行政的作用 　　环境作为人类生存与发展的客观基础在自然上具有整体性和地方性的特点：一方面，环境中大气、水、土壤、生物等各个环境要素相互依存、相互影响，构成一个整体;另一方面，纬度和经度的差异，导致了地球热量和水分在各个自然区域的分布不同，形成不同的景观。而由人类活动引发的环境问题则更显示出鲜明的地方性特色：各地由于经济、社会和人文、自然条件的不同，环境问题的形成和表现各有特点，如城市与乡村环境问题不同、经济发达地区与欠发达地区环境问题不同、生态脆弱地区和稳定地区环境问题不同等。因此，环境问题绝不会在全国都以一个模式出现，无论在质上还是在量上都是带着每个区域的个性出现的，只有中央环境行政一律定型的控制措施，要切实地对付如工厂集中区域中的高密度污染和局部的特殊破坏最终是不可能的。这就需要由作为保持区域社会安全和秩序的地方环境行政来掌管法的执行，按照区域性环境问题的特殊性制定专门的环境保护措施，这样会比由中央环境行政实施能够获得更切实的效果。另外，环境问题的解决还必须将土地、水、森林、草原和生物等自然资源的正确利用以及石油、煤炭等能源的开发有机地联系起来以便有效地采取综合的对策，但在中央环境行政中，由于上述管辖权复杂地交织于各行政机关之间，要实现环境行政的一元化是困难的。与此相反，在地方环境行政的场合下，可以将权限统一，从而较容易形成综合环境行政。再者，目前环境控制的手段日新月异，与中央环境行政通过法律的限制容易形成固定的形式相比，地方环境行政灵活性强，易于及时、机动地应对新的环境问题。这样，地方环境行政在环境保护中就具有第一性责任，最适合于环境行政的功能实现。 　　(二)地方环境行政的性质 　　地方环境行政在性质上早期被认为是机关委任事务，因为将执行国家法律的行政机关配置到全国各个角落是困难的。但是，由于环境的保护与地方的利害是密切相关的事项，所以地方环境行政应是地方固有的自治事务。对于这种固有的自治事务，即使国家法令规定了，也没有当然地剥夺地方环境行政的权能。国家法令规定的是要求全国一律施行的最低标准，在此之上，地方环境行政仍然可以进一步采取独立的措施。如《中华人民共和国环境保护法》第九条规定：“国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。”第十条规定：“国务院环境保护行政主管部门根据国家环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目，可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准。地方污染物排放标准须报国务院环境保护行政主管部门备案。凡是向已有地方污染物排放标准的区域排放污染物的，应当执行地方污染物排放标准。”所以，地方环境行政已经作为地方固有的自治事务确定下来了。 　　(三)地方环境行政的设计 　　地方环境行政的设计取决于中央和地方的关系安排，即环境保护中的府际关系。所谓府际关系可以概括为：政府之间在垂直和水平上的纵横交错关系，实际