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中国国有不可移动文物法律保护浅析 ——由其属性出发 郭萍 (中国文化遗产研究院北京100086) 【摘要】经济建设和文物保护事业的推进，都是经济和社会发展所必需。但在中国城镇 化建设过程中，文物保护，尤其是国有不可移动文物保护常让位于经济建设。《文物保护法》 就广泛范围内的不可移动文物宣示了国家所有权。本文从国有不可移动文物的国家所有权属 性及不可移动属性两方面来分析其法律保护状况。一者，基于国家所有权属性，将文物作为 旅游资源开发，应在明确国有不可移动文物文物的国家所有权前提下进行，并严格检测文物 保存状况：二者，不可移动属性对“原址保护”提出了要求。《文物保护法》对建设工程中 的不可移动文物“原址保护”作了强制性规定，但在保证规定实施上仍有不足。应确立文物 破坏问责机制，并将文物保护实效纳入政府绩效考核的约束性指标中，赋予文物保护部门工 程否决权。 【关键词】 《文物保护法》不可移动文物中国 2011年3月16日，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》(以下简称《十-r： 五规划》)发布。《十二五规划》提出要将在结构调整上取得重大进展作为主要目标之一， 包括“城镇化率提高4个百分点”。1巾国的城镇化进程正轰轰烈烈且锐不可当地向前推进。 就在同一纲要中，提出了坚持“保护文化和自然遗产”的原则，强调“注重文化传承和保护， 改善城市人文环境”，同时要加强文物保护，拓展文化遗产传承利用途径。2 城镇化意味着人口向城镇的集中，必然对城镇建设提出要求。在这一进程中，如何妥 善处理建设与文物保护的关系，已经越来越受到关注。而且，在多数情况下，此二者的关系 是相对紧张的。但经济建设和文化事业的推进，都是经济和社会发展所必需，亦同时在《十 二五纲要》得到体现，因此缓解这种紧张关系的必要性仍不容回避。二者之间是否以及如何 达到一种各方均可接受的平衡，是文物保护立法能够得以有效执行的关键。 这一紧张关系在不可移动文物保护中体现得尤为明显。《中华人民共和国文物保护法》 (以下简称《文物保护法》)自2002年修订起即设“不可移动文物”专章，对其专门进行 保护。但对不可移动文物而言，其保护形势仍然严峻。在相关利益群体对不可移动文物保护 及工程建设之间进行取舍时，由于其本身的特性，与可移动文物相比，不可移动文物很难采 取异地保存的方式进行保护，因此较易被决策者视为“绊脚石”，在未经科学论证及妥善保 护的情况下，很多不可移动文物成为经济建设的牺牲品，难免被毁坏的命运。有鉴于此，在 2006年9月13日发布的《国家十一五时期文化发展规划纲要》中，已将“制定并实施不可 移动文物保护规划”列入“加强重要文化遗产保护”的项目巾，特别予以提出。 1参见《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第三章“主要目标”。2005年的规划是到2010年，城 镇化水平由43％提高至47％，实际增长至47．5％。4％的增长率即意味着：到2015年，城镇化率预计达到 51．s％，城镇人口将首次超过农村人口。 2同上 133 我国《文物保护法》第五条第二款特别划定了国有不可移动文物的种类及范围，并在 其第五条第三款特别强调：“国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使 用权的改变而改变。”《文物保护法》对不可移动文物国家所有权的宣示，体现了对其保存 状态的特殊关注。国有不可移动文物的法律保护机制及其实效，已成为亟待梳理及研究的问 题。本文拟由其属性着手，从对“国有不可移动文物”这一概念的剖析中引入对上述问题的 思考。 一、中国国有不可移动文物的定义及范围 文物之所以不同于一般的物，即在于其常常承载着一一个国家或群体的共同历史记忆， 因而具有历史、艺术和科学等等价值。文物所具有的公益性，是各国专门立法对其进行特殊 保护的主要原因之一。 依据我国现行《文物保护法》，文物可分为两类：不可移动文物和可移动文物；以文 物的所有主体为标准，与民事法律中所有权规定相一致，我国不可移动文物的所有权主体有 三，即国家、集体和私人。 2002年的《文物保护法》首次在法律层面确立了“不可移动文物”的表述，取代1982 年《文物保护法》中“文物保