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公共责任、机会主义和公共责任审计 郑石桥　南京审计学院国际审计学院025zhengshiqiao@163.com 内容提示 一、引言 二、公共责任 三、机会主义 四、公共治理机制 五、公共责任审计 一、引言 现实生活中，卸责、滥用权力、面子工程等公共责任机会主义时有发生。例如，在我国的现实生活中，经常出现公共责任履行不作为或作为不力等情形，食品安全、住房、医疗、教育等领域，时常出现严重危机事件。为了应对形形色色的机会主义行为，出现了不同组合的公共治理机制。然而，超出公众可容忍程度的机会主义行为还是时有发生。 公共治理机制是抑制公共责任机会主义行为的制度安排，主要由制衡机制、激励机制和问责机制组成。审计属于公共问责机制。关于公共责任问责机制的研究主要集中在公共治理与问责、公共治理与审计、公共问责和审计（陈国权，2001；陈国权，徐露辉，2005；陈国权，王勤，2009；胡南薇，陈汉文，2008；张文婧，2011；冯均科，200；王会金，王素梅，2009；汤小莉，2010；胡建国，2008；王全宝，2010）。对于公共责任、机会主义和公共责任审计之关系一直缺乏理论化的解释框架。 本文从公共责任问责的视角探究公共责任机会主义行为的抑制。基本的逻辑是，公共责任是国家治理的核心内容，公共责任机构在履行公共责任过程中可能出现机会主义行为，为此，需要公共治理机制来应对这些机会主义行为，这个治理机制包括制衡机制、激励机制和问责机制，发展公共责任审计是优化公共治理机制的重要途径，公共责任审计是公共责任问责机制的重要要素。 二、公共责任 公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来完成公共事务，也就是使用公共资源、公共资金、公共权力来提供和配置公共产品。 从起源上来说，公共责任事实上是公众与代议机构之间的委托代理关系，公众将公共资源、公共资金、公共权力委托给代议机构（一般是立法机构），代议机构根据公众的托付再托付政府来完成公共事务，提供和配置公共产品。政府作为代理人，要完成其承担的公共责任，必须建立政府机构，将公共资源、公共资金、公共权力分配给各政府机构，同时将公共事务在各政府机构之间进行划分。这样一来，就形成了多重委托代理关系，代议机构和政府既是上一层级委托代理关系的代理人，又是下一层级委托代理关系的委托人。 公共责任可以从其内容进行划分。前以叙及，公共责任就是使用公共资源、公共资金、公共权力来完成公共事务。从这个解释出发，公共责任可以分为三个方面，一是公共资源和公共资金使用责任，一般可以称为财务责任；二是公共权力使用责任，一般可以称为行政责任；三是完成公共事务，一般可以称为管理责任。财务责任和行政责任是履行管理责任的基础，管理责任是公共责任的终极目标。财务责任和行政责任履行得再好，如果管理责任履行不好，则财务责任和行政责任的履行也就失去意义。当然，如果财务责任和行政责任履行不好，管理责任也就失去了基础。 从责任承担主体的角度，公共责任可以划分为单位责任和个人责任，前者是指承担公共责任的单位作为一个组织机构应该承担的公共责任，政府作为一个整体承担的责任是单位责任，每个政府机构作为承担公共责任的机构承担的责任也是单位责任。 从责任履行视角，公共责任可以划分为结果责任和过程责任。结果责任是公共责任主体提供的公共产品的数量和质量要满足委托人的要求。如果公共产品的数量和质量不能满足委托人的需求，则责任主体就没有履行好公共责任。过程责任是指公共责任主体在提供公共产品时要以令服务对象满意的方式来提供，同时，还要低成本、高效率。过程责任是结果责任的基础，持续可靠的过程是良好结果的保障，过程责任没有履行过，良好的结果责任也就没有基础。 三、机会主义 信息经济学告诉我们，委托代理关系中由于委托人和代理人之间存在激励不相容和信息不对称，再加上环境不确定性，代理人可能出现机会主义行为。就公共责任来说，可能出现多个层级的机会主义行为，例如，代议机构对公众的机会主义，政府对代议机构的机会主义行为，政府机构对政府的机会主义行为。各层级的机会主义行为在公共责任的不同种类都可能发生，所以，可能出现的机会主义类型包括：财务机会主义、行政机会主义和管理机会主义；单位机会主义和个人机会主义；过程机会主义和结果机会主义。 财务机会主义是公共资源和公共资金使用过程中的机会主义行为，例如，不按法法律法规和预算规定来使用资源和资金，将公共资源和公共资金用于为责任主体自己或他人谋求非法利益。行政机会主义是责任主体在公共权力的使用过程滥用职权，不公平地对待公共事务相对人或者利用公共权力非法为自己或他人谋取利益。管理机会主义是没有按法律法规规定的职责完成应该完成的公共事务，例如，不作为、作为不当等都属于管理机会主义。 单位机会主义是指公共责任单位对公共责任的不作为