城镇化进程中的市政基础设施融资困境与对策_郑春荣.pdf

「Forum 论 坛」 城镇化进程中的 市政基础设施融资困境与对策 ◆ 郑春荣 内容提要：随着城镇化进程的推进，我国市政基础设施投融资力度逐年加大， 基本满足了城镇居民的各项公共服务需求。但承担市政基础设施投融资建设 的城投公司、融资平台公司在融资中存在许多现实问题，有可能带来债务风 险。本文在深入分析这些问题产生根源的基础上，就如何完善相关政策提出 对策。 关键词：城镇化 基础设施 政府性债务 融资 改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02 市政基础设施多属公共产品或准公共产品，城 ① 个百分点，2012年城镇化率达到52.57 投公司靠从事市政基础设施建设与经营，是无法 % ，2010 年居住在城镇的人口为6.66亿人，已占全国总人 偿还项目建设本息的。其还本付息的来源主要有 ② 口的49.68%。预计未来二三十年里，我国的城镇 两个：经营房地产等业务的盈利；财政部门把国有 化进程仍将持续，每年还将有1000多万人口转移 资产股权、国有资产经营收益、财政补贴、税费返 到城市，给市政基础设施产品和服务供给能力带 还等注入城投公司。由于城投公司从事市政基础 来新的压力和挑战。因此，目前急需评估市政基础 设施可使周边土地实现增值，提高土地批租收入， 设施投融资的得失，总结经验，弥补不足，以更完 吸引企业入驻获得各类税收，因而从地方政府大 善的政策迎接新一轮的城镇化高潮。 循环来看，对城投公司予以财政补贴是有利可图 的。然而，这一堪称完美的城投公司经营模式至少 一、我国市政基础设施融资存在的问题 存在两大弊端： （一)公益性项目与市场化项目混杂经 一是，将国有资产的变现与收益用于市政基础 营，存在法律争议 设施建设，缺乏法律依据。《企业国有资产法》规 由于《预算法》规定地方政府不得负债，所以 定，国有资产属于全民所有，国有资产变现与收益 地方政府只能通过国有企业来间接举债。通常，市 的使用应通过人大审议，纳入预算管理。国有资产 政基础设施的融资主体是城市建设投资公司 （以 直接用于市政基础设施建设，虽也是“用之于民”， 下简称“城投公司”）。在具体的融资实践中，一般 但缺乏法律授权。 存在三种管理模式：融资平台与项目公司的全分 二是，地方政府的非税收入比重过大，严重影 离模式、融资平台与项目公司的一体化模式以及 响财政预算的稳定性。如前所述，地方政府一方面 项目公司独立融资的相对分离模式。 大力推进市政基础设施建设，另一方面又因土地 ① 国务院《关于城镇化建设工作情况的报告》，中国人大网站2013年6月26日。 ② 国家统计局《2010年第六次全国人口普查主要数据公报 （第1号）》，国家统计局网站2011年4月28日。 15 《税务研究》2013.9总第340期 论 坛 Forum 价格上涨 （在很大程度上是由于市政基础设施建 康巴什新区一期规划建设面积32平方公里，计划 成所致）而获得巨额土地出让金，城投公司在房地 居住100万人，但目前常住人口仅3万人。实际 产开发中获利丰厚，地方债务偿还也有了保证。久 上，依据其内陆沙漠气候及地理环境，康巴什既