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第十章 地方公共经济 导言 中央政府与地方政府之间的关系 地方政府的主要经济职能 地方公共产品的特征与相关模型 地方税收的基本原则 中外地方公共经济实践的特点 第一节 地方政府的经济职能 一、地方政府与中央政府的关系 中央政府与地方政府的关系在很大程度上取决于政府体制。目前世界各国的政府体制主要采取的是单一制和联邦制。在实行单一制的国家，宪法不对中央政府与地方政府各自的责权作出明确规定，中央政府可根据需要对地方政府进行授权，地方政府作为中央政府在各地的代表，是政府体系中的重要组成部分，是中央政府管理体系在地方的延伸，执行中央政府做出的各项决策。 英国、法国、中国、日本等国是实行单一制的国家。 联邦制往往是在特殊的历史条件下形成的政府结构，联邦制国家是由若干地区结成联邦，组成联邦政府，由参加联邦的各个地区向联邦政府授权，对各个联邦成员的公共事务进行管理。于是，参加联邦的地区政府成为地方政府，而联邦政府成为中央政府。 在联邦制条件下的地方政府相对单一制国家的地方政府拥有较大的权利，尤其在立法、财政、税收和公共事务管理等方面。 美国、澳大利亚、巴西、印度等国都是实行联邦制的国家。 从公共经济学所研究的视角看，地方政府与中央政府都有各自的特性。他们因在国家行政系统中的地位、职责、权限的不同，管辖范围也不同。 所谓管辖范围，包含着两层含义： 第一，是指空间范围。中央政府管辖全国的行政事务，其空间范围涉及全部国土；地方政府管辖地方的行政事务，其空间范围仅涉及本行政区域。 第二，是指管辖的事务范围。地方政府管辖各地区的各项行政事务，而不是某一项行政事务或其他事务。 不同的管辖范围使地方政府与中央政府形成了各自的利益。根据科层制中的行政层级，可将这些利益分为中央利益和地方利益。 中央利益是整个社会公共利益最直接、最集中的体现。地方利益是以整个社会公共利益为前提，同时又有其相对独立性。 地方政府既是中央政府的派出机构，接受中央政府的领导，是中央政府的具体执行组织；又是地方的最高行政机关，具有地方性政策制定的决策权，具有地方性事务的负责权及管理权。这种双重身份决定了地方政府在实现公共利益的同时，又不可避免的实现地方利益。 二、地方分权的必要性 （一）分权使政府的公共政策更加符合居民的偏好 一个国家内部各个地区的政治、经济、社会、文化发展水平是不一致的，导致了各地区的居民的偏好系统存在显著的差异。 在全国性公共产品的供给过程中，中央政府在法律框架下，根据全体居民通过一定政治程序集中表达出的偏好加总，确定公共产品的供给策略。 但是单个地区的居民很可能对于最终的公共产品生产决策形成的影响力是极其有限的。因此，如果有中央政府按照提供全国性公共产品的规则同样生产地方产品，就会形成地区内居民对本地区的公共产品决策无能为力的局面，从而造成居民偏好得不到满足，导致社会福利的损失。而地方政府获得一定的公共产品的生产权利，恰恰从制度上避免了这种问题。 （二）分权有利于发挥地方政府的信息优势 在现有科技和社会文化发展水平下所形成信息传导机制，还无法完全逾越距离的障碍，包括地理上的距离和社会关系上的距离。这就使地方政府相对于中央政府更容易、也更低成本的掌握着更多更详细的有关地区内的具体信息。 中央过度集权往往导致地方政府与中央政府之间的信息传导障碍，使中央政府无法把握地方的实际情况，导致公共政策失误。另一方面，中央过度集权会催生地方寻租行为，地方政府利用手中信息误导中央政府，争取更多的利益，甚至对中央政府的行政人员进行贿赂。 在分权体制下，地方政府更多的是要对本地区居民负责，有利于他们充分运用手中信息制定和实行能满足本地居民偏好的政策。 （三）分权会推动地方政府的制度创新 在完全的中央集权体制下，地方政府只是中央政府职能部门的延伸或派出机构，只能执行政策而不能根据实际情况制定政策。 分权体制通过责任、权利、利益的明确划分，赋予了地方政府管理本地区的权利，同时也在制度上形成了对地方政府的激励。地方政府可以根据需要制定相关的政策和有利于地区社会经济发展的制度。 （四）分权有利于缩小政府规模 政府的执政成本在干预的广度和深度达到一定程度后会呈现出强烈的规模递增性。也就是说，当国家规模很大时，集权程度越高，由全体公民所负担的政府执政成