草原生态保护中地方政府行为分析.pdfVIP

∗ ∗ 草原生态保护中地方政府的行为分析∗∗ 草原生态保护中地方政府的行为分析 草草原原生生态态保保护护中中地地方方政政府府的的行行为为分分析析 秦海波1,2 李颖明 1 1 （ 中国科学院科技政策与管理科学研究所 北京 100190） 2 （ 中国科学院研究生院 北京 100190） 摘要：中央政府为了恢复严重退化的草原，出台了一系列政策和措施，但收到的效果却差强人意，地方政府追求短 期的经济增长而忽视长期环境利益是导致草原保护工作落实难的主要根源。本文以我国六大草原省区“十一五”发 展规划为例，分析了我国草原地区地方政府在草原生态保护工作中的行为特征，发现其在面临经济发展和生态保护 抉择时更倾向选择“发展优先”的策略，其结果则可能弱化了中央政府草原生态保护的效果。因此要切实落实好草 原保护工作，必须明确中央政府与地方政府在草原保护问题上的目标和责任，协调好发展与保护之间的关系，在中 央和地方政府间形成良性互动的草原保护战略实施机制。为此,本文提出了中央政府与地方政府共同治理草原环境问 题的几点政策建议，以期对新的历史阶段下我国草原保护工作有所帮助。 关键词：草原保护；经济增长；草原地区地方政府；中央政府 草原是我国最大的生态屏障，承担着维护国家生态安全的重任。然而由于长期过分强调经济的 增长，忽视了对生态环境的保护，我国草原生态环境日趋恶化，沙尘暴等生态灾难频发， 对国家生 态安全和中华民族的生存发展构成了严重威胁。为了恢复严重退化的草原，国家先后实施了退牧还 草、京津风沙源治理、西南岩熔草地治理等重大生态工程以改善草原生态系统；相继出来了一系列 政策，实行草畜平衡制度，推行围栏放牧、划区轮牧、休牧和禁牧制度，以及舍饲圈养等生产方式， 加强草原保护和建设。 然而，实现草原生态保护目标的成败关键，往往并不在中央政府。中央政府规划的草原生态建 设工程，出台的一系列保护政策和措施等都需要各级地方政府来落实。而地方政府除了选择付出一 定程度的努力来完成中央制定的生态保护目标外，更重要的职责还要负责本区域的经济发展和地方 公共物品的供给。尤其是在我国，市场化改革带来的经济领域的分权，特别是财政分权，刺激了地 方政府对更多经济资源的追逐。同时由于我国采取以 GDP 为主的相对绩效评估标准作为地方政府官 员的政绩考核机制，具有明显外部性的环境政策往往首当其冲地成为被牺牲的一项公共职能，不少 [1] 地方政府为追求经济增长而忽视环境、甚至牺牲环境的做法屡见不鲜 。正是由于地方政府在区域 经济增长和环境保护的失衡，导致了虽然中央出台了一系列旨在恢复草原生态的政策，不断加大治 理投入和监管力度，但草原保护工作至今未能达标，草原生态“局部好转、整体恶化”的趋势也未 得到彻底扭转。 正如美国著名行政学者 G·艾利森所言：“在实现政策目标过程中，方案确定的功能只占 10%， [2] 而其余 90%取决于有效的执行” 。因此，对于草原保护工作而言，如何最大发挥地方职能部门的 ∗基金来源：福特基金会资助 39 积极性，规范地方政府环境政策的竞争行为，是实现草原生态保护目标的关键。 本文从博弈分析的视角，对地方政府在草原生态保护工作方面的行为进行分析，探究政策执行 阻滞的发生机理，并提出相应的对策。出于分析的方便，本文所指的地方政府，主要指我国内蒙古、 青海、新疆、四川、西藏和甘肃六大草原牧区的省（自治区）级政府。 1 地方政府在经济发展和草原保护过程中的行为特征分析 1 地方政府在经济发展和草原保护过程中的行为特征分析 11 地地方方政政府府在在经经济济发发展展和和草草原原保保护护过过程程中中的的行行为为特特征征分分析析 1.1 地方政府的“双重代理人”身份 我国宪法第 105 条规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级