公共利益是最高的法律_冯健鹏.pdfVIP

人民法院报/2006 年/5 月/22 日/第B04 版 法治时代周刊 公共利益是最高的法律 冯健鹏 “公共利益是最高的法律”，是古罗马法学家西塞罗的名言，两千多年来一直为人们所接受。 美国密苏里州将西塞罗的这句话作为州铭，而各国的宪法中也大多有关于公共利益（公共福利） 的规定。这些规定除了具有宣示“国家保障公共利益”的作用外，更与公民基本权利有关。如我 国宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征 收或者征用并给予补偿”；德国基本法第十四条第二款：“财产权的行使应有利于社会公共利益”； 日本国宪法第十二条规定：“国民不得滥用此种自由与权利，而应经常负起用以增进公共福利的 责任”等等。这些规定，无不显示出公共利益对公民基本权利的限制作用；但是另一方面，保障 公民基本权利本身也是公共利益的要求——因此，宪法中的公共利益条款不仅是对公民基本权利 的限制，同时也是对这种限制的限制，即：只有出于公共利益的需要，才能对公民基本权利进行 限制。 此外，公共利益也是在立法、司法和行政中广泛应用的重要法律概念；随着社会日益复杂化 和社会连带性的增强，公共利益在法律上的重要性也与日俱增。 但是，作为法律概念，公共利益又是极为模糊的。这包括“公共”和“利益”两方面的不确 定性：就前一方面而言，虽然可以做出公共与私人的区分，但由于“公共”是许多“私人”的集 合，因此并不能就此明确“公共”的界限。而地域范围、成员数量等标准也难以将“公共”确定 化——这就意味着“公共利益”的受益对象是不明确的，这直接导致了在利益多元化的现代社会 中，要确定“公共利益”是极为困难的，当一部分人的利益需要以牺牲另一部分人的利益为代价 时，尤其如此。就后一方面而言，利益本身就是一种人言人殊的价值判断，而且在不同的社会历 史时期会有不同的外延，因此同样难以被确定化。 由于公共利益的重要作用及其外延的模糊性，使得公共利益条款在实践中极易被滥用——这 不仅会极大地损害公民个人的权利，最终也会危及公共利益本身。因此，在适用公共利益条款时 需进行实体和程序两方面的考虑。 在实体方面，虽然“公共利益”的具体内容充满了模糊性，但可以结合比例原则，为判断公 共利益条款是否被滥用提供相对客观的标准。比例原则包括三项内容：有效性、必要性和狭义的 比例原则。所以，在适用公共利益条款时要满足以下要求：第一，对公民权利的限制手段必须能 切实有效地促进公共利益；第二，必须使用对公民权利影响最小的方式来进行；第三，该项措施 所追求的价值和利益不能明显高于对公民权利所造成的损害——如果某项措施不符合上述三项 要求的任何一项，则可以被视为对公共利益条款的滥用。 在程序方面，要求动用公共利益条款需遵循恰当的决策程序；并且在公民认为因公共利益条 款的适用而遭到损害时，有完备的救济程序。前者要求相关决策的过程必须公开化、民主化；相 关信息必须广为大众所知，以形成广泛的社会共识，进而以这种共识来影响立法者的判断。换言 之，公共利益只有建立在社会共识而非个人独断的基础上，才有可能实现其目的；相关措施也更 有说服力。后者则要求如果公民认为其合法权利遭到相关措施的损害，可以便利地寻求救济。这 些救济主要包括独立的司法程序和完善的国家赔偿制度。由于社会的多元化，无论多严密的措施 都难免“误伤”，此时需要进行个别的救济，以确保在公共利益之下，个人权利也能获得发展。 第1 页 共 1 页