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公共部门基层服务人员的困扰与权利保障 周 潭 华南师范大学政治与行政学院 [摘要] 服务行政理念的提出与服务型行政的实践，提升了公共部门的服务品质， 方便了公众的生产与生活，但对服务理念在公众与公共部门间的不平衡倡导，产 生了公共部门基层服务人员的身份与角色、价值观与成就感、考核与评价、追求 绩效与承担责任等方面的困扰。为消除困扰并保障基层服务人员的权益，本文的 基本思路是在公众与服务人员中平衡倡导服务理念、转变并明晰公共部门的服务 职能、完善公共部门基层服务人员的法规保障、探索人性化的内部管理机制。 服务行政理念的提出与服务型政府的实践，在一定程度上改变了 政府高高在上、自我服务、无视公众需求与反映的形象，锻造了新的 行政文化，提升了公共部门的服务品质，方便了公众的生产与生活。 随着民主意识的提升，公众对政府等公共部门的服务品质将有更高的 期待，对公共部门及其公共服务人员提出更多更高的要求，服务型政 府建设也势必需要进一步加强，这无疑是必要且应该的。但在目前， 服务型政府建设过程中，却出现了一些不平衡的现象：公共部门在不 断致力于改善自己的服务质素，公众在享受公共部门服务时却不怎么 注重自已的基本品质建设；公共服务部门的领导能尽力向公众保证服 务承诺的兑现，却不重视自己的基层服务人员权益的保障，致使基层 服务人员不能承受服务之重。服务型政府理念的践行应是公众与公共 部门共同致力的运动与过程，政府自律自省，公众自觉自为，公共服 务人员自在自律才能共同推进服务型政府的建立，才能更好地改善我 1 们的生活空间与生活环境。如果公众与公共部门在公共服务关系中的 权益不平衡，在服务理念的宣导下，公众容易过分张扬自己所享有权 利却弱化自己该尽的义务，提出一些超出公共部门服务职责以外的要 求，甚至忽视自己在享受服务时应具备的起码品质，如接受服务的人 员对基层一线提供服务人员动辄呵斥、甚至以投诉相威胁；如果对基 层服务人员的权益不能给予恰当的保障，会造成基层服务人员的困 扰，损伤基层服务人员的积极性，造成对服务人员权益的侵害，进而 影响到服务质量。因此，了解公共部门基层服务人员的困扰，重视对 基层服务人员基本权益的保障，对更好地推进服务型行政建设有着现 实意义。本文试就这一问题作一初步探讨，并就文中所涉及到但有失 偏颇的问题向各位学者请教。 一、 公共部门基层服务人员的构成 在当代公共行政改革大潮的激荡下，公共部门人事制度也有较大 的改革，公共部门基层人员的构成也发生了较大的变化。除了传统意 义上的处于执行层级的公务员外，还包括各种以合约聘用但承担公务 执行的人员。 公共部门的基层服务人员不同于典型的“街头官僚”。街头官僚 理论所研究的“街头官僚”，“是指处于基层、同时也是最前线的政府 工作人员，他们是政府雇员中直接和公民打交道的公务员”① 。其范 围相对于公共部门的基层服务人员要宽，它既包括部分公共部门的服 务人员，但街头官僚的研究更多关注的是典型的街头官僚，关注的是 2 那些处于基层执行层级且有较大自由裁量的那一类人员。相较于他 们，公共部门的基层服务人员更多的职责只是服务，而很少有自由裁 量等权力感觉，正因为如此，基层服务人员的职业感知还逊于那些同 样身处基层却有些微执行权的公务人员。同时，基层服务人员也不同 于“系统官僚”，典型的系统官僚是指在政府中任职的信息技术专家、 系统设计员、编程人员等公务员② 。他们设计工作流程与工作规范， 为基层服务人员搭建工作平台。基层服务人员只是在政务平台建立 后，在屏幕前以自己的服务来满足公众的需要那一些人，他们并不能 如“屏幕官僚”一样能负责公共事务管理软件开发。较于系统官僚， 基层服务人员更多地只是执行的角色，充其量不过是在程序不够优化 时提出一些工艺改进建议。因此尽管都具有公务员的身份，但基层服 务人员更多的是以自己的服务和付出来面对公众的要求甚至指责，鲜 有行政权力的快意。 在全球性要求政府人力弹性化及精简之压力下，人事制度改革中 一些公共部门为应对行政机构精简的压力与编制、预算考量，采用了 弹性的人事聘用制度，主