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关于改进法规起草工作的思考 　　法规起草是立法工作的重要组成部分，从程序上讲，法规起草虽属于立法前期准备工作，但起草工作是制定法规的关键步骤之一，对提高立法质量有着十分重要的意义。如何在加强立法工作的同时，不断改进法规的起草机制，提高法规起草质量，为进一步提高立法质量打下良好的基础，一直是立法工作者研究的课题。 　　法规起草工作现状和存在问题 　　本届人大及其常委会五年来共制定法规41件(其中现行有效的40件)，修改法规24件(27件次)，作出废止决定6件，作出有关法律性问题的决定16件。制定的现行有效的40件法规，其中财政经济和城建环保方面的25件，教育、文化、卫生方面的8件，公民权益和社会事务管理方面的5件，人大工作方面的2件。 　　分析本届人大常委会法规起草机制运作的现状，还存在以下几个问题： 　　第一，法规起草主体比较单一，人大自主起草法规数量少。从制定的40件法规来看，起草主体由两个方面组成，一是政府主管部门或是法规的执法部门，有34件，占85%;二是市人大专门委员会或者常委会的工作委员会，有6件，占15%。同全国人大常委会相比，目前本市人大常委会直接组织起草的法规太少，除有关人大工作的法规外，其他方面的法规大部分由政府部门组织起草并提出议案。政府部门起草法规虽能够调动其参与立法的积极性，有利于发挥政府部门熟悉行政管理和专业的长处。但政府部门因其本身的局限性，容易从部门利益出发考虑问题，导致法规草案起草质量不高。 　　第二，法规草案报请市人大常委会审议的，在安排上前松后紧。尽管本届人大常委会比较重视立法规划和计划的制定和落实，每年立法计划由常委会会议审议通过后，市人大有关专门委员会、人大常委会法工委、市政府法制办总要召开立法工作联席会议，人大常委会办公厅也认真排出全年常委会会议审议法规的时间表，但由于法规草案大多由政府部门起草，人大常委会的主动权少，常委会审议法规要等政府报来，往往“等米下锅”比较被动，时常出现常委会审议法规集中在下半年“打老虎”，影响常委会对立法计划的审议安排，也间接影响了立法质量。 　　第三，法规草案中涉及政府执法部门权限、职责的协调工作不够到位，以致于法规草案报请市人大常委会审议后还有涉及政府职责权限的问题要人大出面协调，牵制了常委会的审议精力。 　　第四，法规起草时的立法调研还未形成制度化。由于政府起草部门自身的局限性，对法规草案涉及的权利和义务的调研和论证往往不够深入，以致于对一些重大问题，常委会审议过程中还要进行调研论证，增加了立法成本。 　　第五，人大提前介入立法起草工作虽然积累了一些经验，但还需要进一步规范。 　　针对上述问题和不足，要使本市法规的起草质量逐步提高，进而提高立法质量，亟待在总结本届人大常委会立法起草工作实践经验的基础上，探索科学的起草机制，为以后起草法规、保证法规草案质量提供经验和依据。 　　改进法规起草工作的若干建议 　　法规起草机制运作的关键是要建立健全的立法起草工作制度。改进法规起草机制的目的，是要探索有利于调动各方面积极性，广泛听取不同意见;有利于人大有关委员会和政府法制部门提前介入，保障法规起草质量的途径和形式。现就改进法规起草机制，建立健全高效的立法工作制度提出一些粗浅的想法： 　　1、拓宽法规起草渠道，建立开放的、多元化的法规起草制度。改进法规的起草机制，重要的环节在于起草主体的改革。实现立法民主化、科学化，必须拓宽法规草案的起草渠道，改变单一起草模式，向多主体、多渠道转变，建立开放的、多元化的法规起草制度。建议法规起草尝试作这样划分：一是对一些重要的、带有全局性的，关系本地区经济发展和社会稳定的重要法规，应由人大专门委员会或常委会工作委员会牵头起草或直接起草，发挥立法机关的主动性;二是对涉及到几个部门职责的法规，应由政府法制部门或人大的有关委员会牵头，有关政府部门参加，成立专门的起草班子进行起草。也可以由人大的工作机构会同政府法制办共同起草;三是对一些理论性、专业性强的法规可以委托专家学者、科研机构起草。此外，还可以尝试多版本起草，即可以组织不同的立法小组分别起草相同项目的法规草案，最终择优采用或取长补短。 　　重视发挥立法工作者、实际工作者和理论工作者的作用，可以尝试采用人大工作者、实际工作者、理论工作者三结合的法规起草模式。目前行政立法过程从工作层面上可分四棒接力，即政府主管部门起草-市政府法制办审查-市人大专门委员会初步审议-法制委员会统一审议。这四棒接力对起草法规来说，可以起到层层把关的作用，但也免不了交叉和重复。建议在起草阶段就组织三结合的起草班子，由主管部门负责，市政府法制办和人大专门委员会、常委会法工委参加，法学专家、学者执笔。充分利用三方优势：政府实际工作部门熟悉行政管理和业务，考虑问题较实际可行;人大部门全局意识强，考虑问题能兼顾平衡