城市流浪乞讨人员的救助与管理.pdfVIP

转型时期的中国社会救助4： 城市流浪乞讨人员的救助与管理 洪大用 在前面的第二章到第六章，我们着重就城市居民最低生活保障制度进行了相 关研究。事实上，这项制度是针对具有城镇户口的常住居民的。在中国城市还有 一项针对非常住的流浪乞讨人员的救助制度，这项制度始于建国初期，初定于 20世纪80年代，并在2003年进行了重大改革，突出强调了其社会救助取向， 从而标志着针对流浪乞讨人员的社会救助制度正式确立，即《城市生活无着的流 浪乞讨人员救助管理办法》（2003年6月20 日国务院令第381号公布，以下简 称“救助管理制度”）。目前该制度在社会救助工作中发挥了一定的积极作用， 但是也面临着一些难题。本章将对这项制度进行初步分析。 一、救助管理制度的正式确立 基于以上所述收容遣送制度在实践中的异化，有识之士在20世纪90年代中 后期就明确提出要对之进行改革，但是迟迟得不到决策层的回应。直到2003年 3月震惊全国的“孙志刚事件”发生，才使全社会关注收容遣送制度的弊端，并 为政府彻底改革这一制度提供了强大的压力和动力。此后，在很短的时间内，国 务院就颁布了“救助管理办法”。紧接着，民政部又发布了《城市生活无着的流 浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（2003年7月21 日民政部令第24号，以 下简称“实施细则”）。这两个文件的出台，标志着新的救助管理制度正式确立。 与原来的收容遣送制度相比，新的救助管理制度有很多方面的不同。 第一，新的救助管理制度有着充分的宪法依据，合法性很强。一方面，他充 分尊重公民的自由与权利，强调受助人员的人身安全和财产安全应受到保障；另 一方面，它的制定依据可在《宪法》第十四条和第四十五条找到。《宪法》第十 四条规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。《宪法》第四 十五条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有 从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会 保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾 的公民的劳动、生活和教育。 第二，新的救助管理制度明确了对流浪乞讨人员实施救助是其惟一目标。《救 助管理办法》的第一条明确指出：为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行 救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。 第三，新的救助管理制度主要是针对城市生活无着的流浪乞讨人员，按照《实 施细则》的规定，就是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低 生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员，并明确指出“虽有 流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象”。这里实际上是对 人员自由流动的默认，特别是对一些职业乞丐之存在的默认，而不是象旧的收容 遣送制度，试图囊括所有流浪乞讨人员，事实上否定人员的自由流动，特别是试 图在城市“消灭”流浪乞讨人员。 第四，新的救助管理制度由民政部门一家负责，公安部门不再直接介入，而 是与卫生、交通、铁道、城管等部门一起，“在各自的职责范围内做好相关工作”。 这样就淡化了新制度的强制色彩。 第五，新的救助管理制度明确规定了自愿受助、无偿受助的原则。所谓自愿 受助，指求助人员向救助管理站自愿求助，经询问符合救助对象的范围，救助管 理站应给予救助。任何人不得强制流浪乞讨人员到救助站接受救助。同时，受助 人员也可以自愿放弃救助，告知救助管理站后即可离站，救助管理站不得限制。 公安机关和其他有关行政机关的工作人员在履行自身职责时发现流浪乞讨人员， 主要负有告知和引导的义务。他们应当告知流浪乞讨人员向救助管理站求助；对 其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应引导、护送到救 助管理站。所谓无偿救助，指救助管理站不得向受助人及其家属和单位收取费用， 也不得组织受助人从事生产劳动以自挣生活费及返家所需费用。救助工作所需经 费由财政保障。 第六，相比旧的收容遣送制度，新的救助管理制度更为明确地规定了救助内 容。在《救助管理办法》第七条就规定了救助站应当根据受助人员的需要提供下 列救助：（1）提供符合食品卫生要求的食物；（2）提供符合基本条件的住处； （3）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（4）帮助与其亲属或者所在单位 联系；（5）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的