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税法立法冲突的探因求解 王学军 冲突是自然界和人类社会普遍存在的一种 的规定，全国人民代表大会、全国人民代表大会 现象，各个领域概莫能外。税法作为调节税收 常务委员会、国务院、省级权力机关、较大的市 征纳关系的一种行为规范，其初衷就在于为人 的权力机关、民族自治地方的权力机关、经济特 们提供一种解决税收冲突、解息税收纷争的模 区所在地的权力机关、特别行政区、国务院各部 式，以规范协调人们的涉税行为，使税收征纳活 委、前述地方的政府，都有在一定的范围内制定 动在一种规则的指引下有秩序地发展。但随着 法律文件的权力。具体涉及税法立法权的最重 税收立法数量的日渐增大，相关立法部门的日 要部门包括全国人民代表大会及其常务委员 渐增多，税法内容的Et渐扩大，以及税法与社会 会、国务院、财政部、国家税务总局、海关总署。 关系的Et渐复杂，税法的立法冲突及其协调解 这么多正规的税法立法部门，再加上没有直接 决遂成为依法治税的一个重要课题。研究税法 税法立法依据的相关部门(如财税部门与非财 的立法冲突的类型、成因，税收立法者的态度， 税部门联合制定的规范性文件)以及拥有司法 寻求解决税法的立法冲突的原则和方法，无论 解释权的司法部门，税法的立法冲突势必不可 对于提高立法质量，增强税法的尊严，还是对于 避免。 正确实施税法，增大税法的实效，都具有重要的 在弄清了以上两个问题之后，我们具体地 意义，而对于当前我国税收法治的研究而言，税 来研究一下我国税法立法权限冲突的具体表 法的立法冲突更具现实意义。 现，这已经成为我国现阶段的立法体制下是一 一 、税法的立法冲突的含义与表现 个相当严重的问题。 税法的立法冲突是指税收立法者立法权限 第一、全国人大常委会与全国人大立法权 的相互冲撞和侵越，以及不同的立法文件在解 限的冲突。我国宪法明确规定，全国人大制定 决同一问题时内容上的差异并由此导致的在效 和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法 力上的相互抵触。税法的立法冲突包括两个方 律，在全国人大闭会期间，全国人大常委会可以 面的内容，即税收立法权限的冲突和税收立法 对基本法律做部分补充和修改，但不得同其基 文件内容和效力上的冲突。 本原则相抵触。首先税收法律是否属于基本法 1．税收立法权限的冲突。税收立法权限 律或者税收法律中的哪些组成部分属于基本法 是一个含义丰富的概念，在内容上它通常包含 律，哪些部分不属于基本法律，在我国找不出一 税法的起草、提案、审议、通过、公布、批准修改、 个明确的法律依据，这样就无法对全国人大常 解释、编撰、废止等项权力。其中，通过权、修改 委会和全国人大的税收法律立法权做出明确的 权和解释权尤其重要，它们是研究税法的立法 划分。第十届全国人民代表大会常务委员会已 冲突的基点。税收立法权限与税收立法部门具 经将税收基本法列入其立法规划，将来税收基 有密切联系，立法权限的冲突是以立法部门的 本法就应该由全国人大米通过．而不是由全厨 非唯一性为前提的。根据我国现行宪法和法律 人大常委会来通过。笔者不赞成制定税收基本 · 36 · 法，而主张将其相关内容全部并人 《中华人民共 (包括税收立法)都下放给了国务院，并且，事实 和国税收征收管理法》，并对后者进行修订。实 上国务院所制定的经济法规(包括税收法规)远 践中有不少人认为 《中华人民共和国税收征收 比全国人大及其常委会所制定的经济法律(包 管理法》属于基本法律，而实际上它是由全国人 括税收法律)要多。国外为了避免行政权力过 民代表大会常务委员会通过的。1991年由全 分扩张与非民主化的危险性增加，在采取税收 国人民代表大会通过的 《中华人民共和国外商 授权立法时严格规定对税收授权立法的要求， 投资企业和外国企业所得税法》似乎又不必作 如不能有一般性的、无限制的概括性授权，即空 为基本法律。 白授权。然而，我国在授权税收立法中则较少 第二、国务院与全国人大常委会立法权限的 注意对授权的各项规定和限制