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低收入人士住房政策 -- 國際比較及其啟示 施育曉 香港理工大學 應用社會科學系 二零零三年十月十六日 未完稿 一、前言 如何改善低收入住戶的居住條件，是世界城市化快速的國家共同面對的難題。各國都 採取各種政策和措施，如公共房屋、房屋津貼、土地供應政策、房屋金融政策、租金規制、 建房標準的規管、產地產市場規管等等(見表一)。這些政策和措施即使在同一國家也經常 變改。它們的種類可能有限，但其規模，互相之間的比例和配搭，和與眾多不同的政治、 經濟、文化、政策具體制定和執行能力、以至一些偶然的因素之間的關係，往往使人難以 在豐富的國際政策經驗中，直接獲得有益的啟示。這些是對社會政策研究者的挑戰。 表一、政府介入低收入戶住房的政策選擇 政策選擇 典型例子(一般多種政策同時採用) 建造 (Provision) 直接建設與供應(建造公共房屋作出售或出 英國、新加坡、香港特區、荷蘭、瑞典、 租之用) 智利、美國 出資 (Finance) 政府 資助供方，如提供低息貸款，讓他們以低於 大多 英國、荷蘭 市場價格建房、出售或出租房屋。 鼓勵 資助消費者，如住房津貼、購房稅務優惠、 住戶 美國、英國(住房津貼) 改善貧民建築資助、提供可建屋地及基本設 成為 墨西哥、巴西、印度、 施(site and service)、提供低息按揭等 業 馬來西亞 資助金融仲介組織，提供擔保等 主， 泰國 規管(Regulation) 或讓 租金管制 受助 瑞典、德國、美國 住房儲蓄計劃(政府強制或統籌) 者可 新加坡、馬來西亞、智利、德國 私人出租房屋質素及設施要求 以選 美國 提供稅務優惠予建房、購房或地產金融中介 擇成 大部分國家 規定私人地產商將部分單位元留予低收入戶 為業 馬來西亞 創造空間 (Creation of Conducive Environment) 主或 容許、鼓勵甚或委託非營利組織建房、管理 租客 英國、荷蘭、德國、瑞典、印度 房屋 美國、荷蘭、馬來西亞 創造樓宅按揭的再保險、債　等市場 本文從比較社會政策的角度，嘗試選取世界一些較具參考意義的國家，綜述他們的城 市低收入戶的住房情況和政府這方面的政策。我們會集中討論選取的國家的低收入戶房屋 政策的目標、低收入戶住房政策在整體房屋政策中的角色、確定資助對象及確保資助的效 率的方法、房屋建造及提供(construction and provision)方式、財政及融資(finance) 安排等。本文的目標是到最後一部分，我們能夠根據國際經驗，審視我們初步提出我國低 收入戶住房政策目標，再參考國際比較中對達致這些目標的啟示。 1 二、介入低收入戶住房的出發點 讓低收入戶不致因為經濟困難，而居處在環境惡劣的住所至或無處容身，讓他們毋須 要把大部分收入用於住房，因而犧牲其他重要消費，是大部分國家共同的介入低收入住房 的原因，但不同國家或地區在不同時期都可能有其他更深層，不一樣的介入原因，很多時 候，這些原因是多重的，甚至互相之間會有矛盾。檢視這些出發點以及它們背後的理據， 能夠令我們反省低收入住房政策的意義和重要性。 我們可以先從理論出發。比較房屋政策的先驅當尼遜(Donnison, 1967，引於Doling, 1999)提出三種政府在房屋政策中的角色：雛生型(embryonic)、社會(social)型及全面責 任(comprehensive)型