我国农地利用政策的演变及宏观支持分析--基于节约集约利用的视角.pdfVIP

张彦英：生态环境保护与矿产资源开发协调发展 Special Design 特别策划·“土地日”专栏 我国农地利用政策的演变及宏观支持分析 ——基于节约集约利用的视角 ■ 胡春湘 （信阳师范学院马列部，河南 信阳 464000） 摘　要：改革开放以来，我国农村土地节约集约利用政策呈现了渐进提升的演变特征：土地利用理念上，从 节约利用土地到节约与集约并重；土地利用管理上，由指标管制向规划管制转变；土地资源配置机制经历了 政府计划管理模式到市场机制配置模式的演变；土地使用目标上由追求单一的经济效益到追求生态、经济、 社会效益的有机统一。农村土地节约集约利用政策的宏观支持：深化农村土地制度改革，用制度来确保政策 的时效性；全面推进城镇化和发挥市场机制的作用，促进农地的节约集约利用；明确土地权利属性，调动农 民保护农地的积极性；强调土地利用的生态伦理性，促进土地资源利用的可持续性。 关键词：农村；土地节约集约利用；政策；演变特征；宏观支持 中图分类号：F301.0；F062.1 文献标识码：C 文章编号：1672-6995（2015）06-0023-04 随着我国新型城镇化的加快推进，土地供需矛盾愈加突 1.1 拉开农村土地集约利用的序幕（1978-1984） 出，土地资源的合理利用面临着严峻挑战。李克强同 农业集体化时期，按人口平均分配生活资料的利益机 志曾指出：“国土与资源是发展之本，节约与集约利用是 制压抑了农村的劳动投入，农业的劳动生产率不仅没有增 可持续发展之基。”“发展是硬道理，节约是大战略。” 加，反而有所下降。20世纪80年代初农村以恢复农民地权 节约集约用地的概念是相对于浪费土地、粗放用地的概念 为实质内容的产权制度改革，推动了农村土地利用政策的 而提出来的。节约用地是通过“提高土地利用效率”来追 调整。在土地承包期方面延长十五年以上，鼓励农民实行 求“以最少的土地资源获得最大的经济和社会收益”[1] ，强 集约经营，同时要求农村工业适当集中于集镇。这两项规 调土地空间的合理利用和数量规模的控制；土地集约利用 定的提出，也拉开了我国农村土地集约利用的序幕。农民 是指在单位面积土地上适度提高投入(包括资金、劳动力和 重新获得土地经营权的短期制度收益明显，1982-1984年这 科学技术等生产要素)强度以增加土地产出量的土地利用方 3年粮食总产量年均增长率为7.83%，突然打破了粮食产量 式，强调土地利用的深度和强度，追求土地利用产出的高 低迷徘徊、农产品供给长期匮乏的局面。 效。 1.2 积极推进土地有偿使用制度，贯彻节约用地方针 1 我国农地利用政策的演变历程 （1985-1991） 随着80年代“撤社改乡镇、撤队改村”的农村行政 改革开放前的30年，是国家工商业原始积累的过程， 体制改革的完成和“分级包干”的财税体制改革的推行， 也是小农经济条件下的农民不计代价地“以劳动替代资 1984-1986 年因地方政府“以地兴企”而出现了第一轮土 本”的内生投入过程。改革开放之初，作为兼具公共性和 地征占高峰，大量土地被近乎零成本的征用来开办低端制 商品性价值功能的土地资源，无论是权益保障还是使用效 造业企业。1986年国家出台了第一部《土地管理法》，该 率