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中国地方财政收入问题研究 中国社会科学院财贸所 杨志勇 摘要：地方政府收入包括税收、国有资本收益、收费以及其它非税收入。其中，最为主要的是税收收入。本文主要从政府间收入划分的角度讨论地方财政收入，特别是地方税问题。本文首先分析了税收收入划分在政府间财政收入划分中的地位问题，进而介绍了税收分享的两种基本思路，即依税种本身属性和受益原则进行税收分享，并分析了各自的利弊。本文对单一制国家和联邦制国家的不同特征的税收分享模式进行了比较分析，归纳出简单的国际经验，即税收分享模式的选择应该更多地基于国情。再接着回顾中国税收划分的演变状况，最后对中国税收分享问题，特别是与地方财政（基层财政）收入有关的问题提出看法。 一、政府间收入划分的理论分析 现代政府间收入划分，主要是税收分享。税收分享从理论上说有两种基本思路。 （一）税收分享在政府间财政收入划分中的地位和作用 税收分享问题必须在政府间财政收入框架内进行探讨。政府间收入应该如何划分？各级政府都有哪些收入权限？各级政府所筹集的收入比例应该如何界定？现代政府的主要收入来源是税收，因此收入划分最主要是问题。也正因为如此，现代政府间财政关系（财政体制）的具体形式，常被称为“分税制”财政体制。 政府收入来源还国有资产收益、收费、公债等等，因而划分收入权限也同样要涉及这些问题。现代市场经济国家，国有经济规模偏小，更重要的是，盈利性国有资产收益微乎其微，因此，大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。中国目前的问题有些特殊，还有庞大的国有资产规模，但只是经济体制转轨时期的特殊情况。不过在目前，中国的财政体制客观上还存在着如何的问题。 收费往往对应于所提供的服务，从理论上说，是哪一级政府提供的服务，就应该由那一级政府收费，因此，收费的划分经常不构成划分收入的难点。 在实行财政联邦制的现代国家中，每一级财政都是相对独立的，因此，从理论上各级政府都应该有发行公债的权利。一般说来，中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的焦点往往在地方政府的发债权上，地方政府具备什么条件才可以发行公债上。对于收入划分问题的解决，首先要看划分收入的目的何在。一般的解释是，收入用于满足支出的需要。这一点与整个收入是要用于公共支出的目的要求是一致的。但问题在于，不同级别是否都应该拥有足够的收入，以满足各自支出的需要。如果各级都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要，那么各级之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此通常认为，地方政府不应该拥有充分的财权，这样，中央政府可以对之进行调控，以维护一国的统一。这样，地方政府要么在收支相抵之后留有资金缺口，要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府。 那么，地方政府财政资金缺口或者所上解的收入规模应该有多大？简单地说，这个规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要。太大容易导致地方政府缺少最基本的激励，影响地方政府组织收入的积极性。也就是说，无论如何地方收支应该大致相抵。这样，不同级别的收入应该根据其所承担的职责，所要实现其而定，基本做到财权与事权相。 但在实际中，一般都是从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分收入。就整体规模而言，通常这样划分的地方财政收入是不足以满足地方财政支出需要的。与此同时，中央收远大于支。这样，地方财政支出的不足部分很大程度上要依靠中央的转移支付得以解决。当然，如果地方收入与支出差距过大，也会影响到地方获得财政收入的积极性。因此，许多国家都强调建立地方税系，以发挥地方在征税过程中的积极性。税收分享有三种方式：分税种分税率、分税收收入。分税种中央税（国税）、地方税（地税）中央与地方共享税。分税税收入是指先把税收收入由统一的税务机构征收上来之后，在不同级别政府之间进行划分。大量关于税收划分的讨论，都集中在税种的划分上。 各国实践差异性极大，除了关税是中央税、财产税是地方税是共同点之外，其他税种划分五花八门。从理论分析的角度看，税收分享所选择的依据不同，结果也有较大的差别。 例如，塞利格曼三原则要求税权的划分应根据效率（efficiency）、适应（suitability）和恰当（adequacy）所原则进行。效率原则要求，哪级政府征税效率高，就由该级政府征税；适应原则以税基大小为划分标准，税基大的归中央，小的属地方；恰当原则以税收负担公平为划分标准，若为公平目标而设的税，归中央征收。另外，迪尤就税权的划分提出了效率原则和经济利益原则二原则。前者与塞利格曼相同；后者则以增进经济利益为标准，税收的划分应以归属何级政府更为有利于经济发展，不减少经济收益为标准。 如果根据一个税种由哪级政府征收给经济带来效率损失更小作为标准，那么大部分税种必须划归中央政府，地方以地方税收入承担较大比重政府支出责任的需要不能保证，其缺陷也是明显的。这种方法没有将收入和支