土地一级开发进程中的法律问题探讨.docVIP

土地一级开发进程中的法律问题探讨 自2002年7月起，国土资源部发文要求在全国范围内推行以招标、拍卖、挂牌形式进行土地公开交易，同时推行土地整理储备制度以来，市场对于土地一级开发产生了大量的需求。各地方政府通过制度的建立与实施初步构建土地一级开发板块的设想已在探讨与尝试之中，土地一级开发逐步从无序竞争逐渐转向规范化、体系化运作，笔者曾就土地一级开发基本模式及实践中的法律问题进行探讨研究，但在土地一级开发实施进程中，仍然存在制度缺陷需要予以解决，为规范土地一级开发进程，揭示土地一级开发中存在的各种制度缺陷，并就土地一级开发进程中已出现的法律问题作以探讨研究，以期抛转引玉，引起各方对该问题的重视与深入研究。 一、关于土地一级开发起止的界定 笔者认为，根据土地一级开发阶段划分，可将土地一级开发分为计划编制、前期策划、意见征询和审批、组织实施及工程验收五个阶段，即土地一级开发应按照这五个阶段次序进行。关于土地一级开发以何为起点的问题，有意见认为，应从土地一级开发主体取得土地一级开发授权之日起；也有意见认为，应从政府下达土地一级开发批复之日起算。笔者认为，上述观点均有偏颇，从土地一级开发形成的原因来分析，因为市场存在土地需求，而政府为满足不同的市场需求，从保护耕地、农用地，限制建设用地规模的原则出发，根据不同市场的需求编制了土地供应计划、土地利用年度计划、土地储备开发计划，通过实施土地开发计划，启动土地一级开发进程，因此，笔者认为，依据城市总体规划编制区域总体规划（或控制性详细规划）是土地一级开发的起点。作为土地一级开发完成的标志，笔者认为，不应以土地土地挂牌上市作为土地一级开发完成标志，而应以一级开发验收完成，作为完成的标志，原因在于：1、土地一级开发目的在于完成土地上市前的征地手续、市政建设、征地拆迁工作，使征收土地达到上市交易条件，而土地挂牌上市是政府土地储备机构所应履行的基本职责，故土地挂牌上市不应属于土地一级开发范畴，2、土地一级开发商的在一级土地开发中的义务已履行完结。笔者认为，在土地一级开发验收阶段，土地整备中心委托有资质的评估机构对土地一级开发商提交的成本费用进行复核，复核后的结果应该为该幅土地上市的基准地价。而包括评估阶段及后续的挂牌上市阶段均应由政府主导，开发商配合，但不应参与后期包括土地招标文件的制定等上市准备工作。否则，将导致上市土地交易价格及交易主要信息均掌握与土地一级开发商手中，争夺土地一级开发权演绎为对土地上市成本控制权的争夺。 二、土地一级开发的具体阶段 笔者认为，自城市总体规划编制区域总体规划（或控制性详细规划）起至完成土地一级开发验收之日止，土地一级开发分为计划编制、前期策划、意见征询和审批、组织实施及工程验收五个阶段。而土地一级开发商应按照规范及与政府签署的《一级土地开发合同》履行土地一级开发职责。 （一）计划编制阶段 笔者认为，该阶段的主要工作是为土地一级开发提供政策计划准备。在计划编制阶段，由地方政府（区、县或乡镇）主导，根据城市总体规划及土地利用总体规划，委托规划设计机构编制拟开发地块所属区域的总体规划或控制性详细规划，并将编制完成的规划报送市政府规划主管部门，在规划得到批准后，由土地主管部门进行土地预审。实践中，土地一级开发商为取得土地一级开发资格，在地方政府编制区域总体规划或控制性详细规划前即已介入，出资或协助政府完成总体规划或控制性详细规划的编制与报审，为扩大建设用地规模，增加居住用地面积，调整地块容积率，在报审中又不断的对已审核的规划进行调整，期间，土地一级开发商往往充当政府代理人的角色，因此，是否可以取得土地一级开发资格，政府资源就显得尤为重要了。笔者认为，计划编制本属政府职责，但如交由土地一级开发商完成，则无法在后期的土地一级开发主体招标中保证公平、公正，政府规划主管部门应建立并完善规划制订报审监督机制，逐步减少因此孳生的腐败及政府缺位现象。 （二）前期策划阶段 该阶段是为土地一级开发实施提出方案与条件。地方政府在报审区域总体规划或控制性详细规划的同时，向土地主管部门提出土地一级申请，并与相关咨询公司合作完成土地一级开发实施方案的编制以此促进政府审批力度并争取尽快上会讨论。笔者认为，实施方案的编制应以政府规划部门批准的总体规划或控制性详细规划为依据，而方案编制应由市一级土地管理部门委托的具有资质的中介机构负责完成，相关费用亦应由政府支付，因此发生的费用计入土地一级开发成本内，为保证该中介机构的公正独立性，咨询机构应列入土地储备机构名单，需要时由政府随机选定。而实践中实施方案往往由土地一级开发商在依据自行调整的规划方案基础上与土地储备机构指定的咨询公司合作编制，投资估算缺乏依据，为ó合最终批复的总体规划或控制性详细规划要求，土地一级开发商与咨询公司又不得不再次修改实施方案以获批准，