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奥巴马政府的外交框架与对华政策走势（上） 2009-5-19 奥巴马是在美国面临严峻金融危机和经济衰退以及陷于两场无望取胜的战争困境下当选总统的。为了领导美国走出困境，受命于国家危难之时的奥巴马总统，遴选美国政坛的精兵强将，不惜招揽对手委以重任，组建了强有力的经济和外交团队，决心振兴美国的经济，重塑美国的国际形象，强化美国的全球领导地位。世界各国正密切注视并努力判断白宫易主后的美国外交的走向。 一、外交战略框架的变与不变 冷战结束以来，美国把国家面临的安全威胁分为三大类，即被冠以“邪恶轴心”和“暴政前哨”的“失败国家”或“无赖国家”，恐怖主义与大规模杀伤性武器扩散，以及正在崛起的新兴大国对其领导地位的潜在挑战。因此，美国应对的外交战略框架由四个基本要素构成，即坚持美国在全球、地区以及多边机制中的领导地位；巩固和加强现行联盟体系，使之适应冷战后的新形势；在共同利益和共同价值观的基础上，加强美国认定的民主国家伙伴乃至联盟关系，建立所谓的民主联盟。对其他新兴国家采取接触合作与防范牵制相结合的对冲战略，争取使之纳入现行体系，防范其对美国战略和国家利益的危害。敌视和打击所谓的“无赖国家”，“更替其政权”和“改变其政策”两种手法交替运用，直至使用武力推翻其政权。在克林顿执政期间，发动了科索沃战争，肢解了前南斯拉夫；在布什执政期间，发动了伊拉克和阿富汗战争，对其实行军事占领。 但是基地组织和塔利班的核心领导成员仍逍遥法外，塔利班势力不但没有削弱，反而得到发展；卡尔扎伊政府非常脆弱，仍靠10万美军和北约联军保护。布什政府又以萨达姆政权发展核武器和支持恐怖组织为借口，挥军占领伊拉克，绞杀前政要，但是宗教和种族的政治对立和利益纷争使伊拉克战后重建举步维艰，至今仍有15万以美军为主的联军占领。更为严重的是，国际恐怖组织在巴阿边境山区建立起稳固的基地，使巴基斯坦从反恐前线国家演变成新的反恐战场。布什政府的反恐战争具有明显的异化趋势：一是聚焦三个“邪恶轴心”国——伊拉克、伊朗和朝鲜。事实上，这三个国家并没有卷入“9·11”恐怖袭击。对这三个国家，关心的主要问题不是恐怖活动，而是所谓的核扩散。调查证明，当时的伊拉克领导人并没有发展核武器计划，也没有支持基地组织。 二是大张旗鼓地推行“转型外交”，实施“大中东民主改造计划”，把矛头对准那些所谓的“非民主”国家，在这些国家培植“民主”力量，形成反政府的政治派别，以企推翻现政府。国际社会还发现，“大中东民主改造计划”的首要对象却是中东的几个主要油气生产国或油气运输的过境国。 总结布什反恐战争的遗产，人们清楚发现，“树敌、防敌”是布什政府的安全战略观：“军事打击、军事威慑”是其安全战略的应对主要手段：“强加于人、单边主义”是其外交的基本风格。 奥巴马不赞成布什的外交政策，但不可能另起灶台。奥巴马政府外交战略框架取决于美国外交决策的五个基本恒律，即美国外交战略框架的延续性，美国内政外交两个大局的关联与互动，决策班子的外交理念取向，寻求两党一致的对外政策传统，以及遣词造句的创新性。因此，在分析奥巴马“变”的战略取向的同时，要注意其“不变”的外交框架；在指出奥巴马延续布什政策的同时，也要分析其因应形势的政策调整。 不变的方面主要是：奥巴马和布什的外交理念和政策目标有明显的共性，即坚持美国的国际领导地位；坚持盟国第一，加强美国领导的联盟体系；坚持促进人权、民主和宗教自由；以及坚持对中国和俄罗斯推行两面下注的对冲战略。 变的方面主要是：世界格局发生了很大变化，单边主义的外交已经行不通，因此与布什政府相比，奥巴马政府将更多地推进多边外交，但坚持在多边框架内确立美国的主导地位；在解决国际争端方面，将外交置于武力之上，不轻易对外动武。奥巴马尽管在其著作中声称“美国有权对那些准备破坏其目标的国家采取单方面的行动”，然而在结束目前两场战争之前美国再发动新战争的可能性不大；在处理与非西方大国和敌对政权关系方面，强调以对话代替对抗，尽量争取以外交手段达到美国设定的目标。这些也就是希拉里推出的所谓“巧实力外交”的主要内涵。 二、外交议程优先次序的调整 奥巴马政府的外交议程的优先次序将出现重大调整。在外交和安全领域，奥巴马政府面临三大挑战，即应对迫在眉睫的始于美国的全球金融危机以及由此引发的经济衰退，结束布什发动的两场战争，以及应对正在崛起的包括中国在内的新兴大国。面对国际国内严峻的经济和安全挑战，大国均势与协调将会成为奥巴马外交的主要特色。 回顾冷战结束以来克林顿政府和布什政府的外交议程，不难发现其外交议程与国内议程是关联和互动的。克林顿就任总统之初，美国经过了20世纪80年代经济结构的调整和短期的经济萧条，推进了以信息技术为先导的新经济战略，国内经济迅速复苏并且强势走向国际市场。克林顿政府在北美地区通过谈判建立了北美自由贸易区，在亚太地