城市水业市场化的几个问题.docVIP

城市水业市场化的几个问题 　　 　　目前，我国城市水业市场化所处背景可做以下简述： 　　国际背景：虽然国际上存在着产业化是否适合公共行业的争论，但以效率为目标的市场化已成为国际水业发展的主流趋势；同时，也不能忽略世界上包括美国在内的多数发达国家在水业建设与经营上，仍然由公共机构担当主角的现状。 　　政策背景：原国家计委、建设部、国家环保总局等部门出台了一系列推进水业产业化、市场化的文件，部分省市也出台了相应文件，但都停留在文件层次，没有形成法律层次的保障，系统性也不强。中国水业市场化在实施层次进入了一个政策模糊期。 　　发展背景：近年来，我国城市化水平迅速提高，作为城市基础设施重要组成的水业设施建设和更新的投资需求巨大。 　　环保背景：全球性环保要求和卫生标准的不断提升，使水业设施尤其是污水设施缺乏的问题更加凸显，且对设施水平要求在不断提高。 　　金融背景：近20年来，我国水业投资的主体是城市政府，而城市政府在水业建设方面没有足够的资金渠道，缺口巨大；同时大量社会资金却又没有可靠的进入水业的投资通道。 　　产业背景：传统的水业企业在城市范围内形成相对垄断经营，在产业结构上却总体呈现规模不足，体制和机制更致使其管理落后，市场化经验缺乏。其它资本类型的企业在行业经验或企业实力上缺乏，不能很好地适应水业合同长期的运营管理要求。 　　基于以上背景，现从六个方面提出水业市场化的有关问题和建议： 　　一、我国的城市水业市场化推进需要系统性的战略规划 　　水业的市场化改革是一个系统。现在对于水业市场化的探讨更多的是在价格和市场上。事实上市场化的问题，涉及所有权的问题、政策环境问题、金融问题、监管问题和公众意识等诸多问题。 　　市场化需要系统规划，逐步推进。我国经济发展不均衡，各地方的水业发展处于不同的产业阶段，但是现在我们正进行的水业市场化，是在有关部门文件推动下的齐头并进，没有充分考虑不同地域的产业和经济特征。在城市级的水业市场化推进呈现混乱，多是被动应付，有些地方的水业产业化成为实现某种利益的借口和手段。整个水业市场化体系的建设不可能一蹴而就，需要一个系统的战略规划。 　　产业的技术特征和资本特征，决定了其产业组织和市场结构。水业的产业特征包括：经营形式的自然垄断性、投资的低回报性、政策的高风险性、经营回报的高稳定性（基于健全的市场机制和金融体制）、资本的高沉淀性以及由于政府价格管制造成的低需求弹性，这些特征要求我们审慎地分析和推进水业的产业发展。 　　水业市场化应以产业整合为基础。英国是国际上水业私有化的代表，其改革进程值得我们借鉴。英国水业发展有近%7Fvs年的历史，最早是私人经营。到了二十世纪初期，由于以地方政府为主导的市政债券的出现，地方政府逐渐成为水业投资的主体。到二十世纪六十、七十年代，其水业产业结构跟中国现在的状况相似，公有占主导地位，有1000多个分散的水业主体。1973年，国会批准对英国水业进行产业化重组，整合成了10个区域型的水务集团，经历大概10年的时间，使每一个水务集团都成为有国际竞争能力的市场主体，然后在1989年进行了全面的私有化。 　　中国的水业市场化，不能再“摸着石头过河”，需要系统性的战略规划和有意识的产业的整合。 　　二、市场化不意味着政府将从水业投资主体中退出 　　水业市场化要求按照市场化规律去核定水业的成本与收益，通过规则，改变原来政企不分的经营管理关系，明确政府、企业和消费者三方的责任、权利和义务关系。 　　基于水业的固有特点，有相当一部分投资，如水源保护、管网建设与维护等投资很难纳入计量范围，属非经营性资产，需要政府以财政形式支付，体现社会效益；另一方面，出于节水和技术引导等战略需要，即便是可以清晰核定成本与收益的领域，政府也需要提供部分引导性资金。以上两部分的政府投资不应纳入投资回报的基数之中。另一方面，有些项目的实施，如管网系统，关联面很宽，是资源统筹配置特征的项目，必须要政府来投资和实施，以发挥政府的协调特长，提高效率。 　　城市水业具有重要的内部收益和显著的外部收益，某种意义上，其外部收益大于所创造的内部收益。内部收益指城市水业投资经营者的直接的经济效益；外部收益表现在环境效益上，城市水业作为城市基础设施的重要组成，它的健全和完善将使城市发展条件和投资环境得到改善，城市政府可以在土地增值等方面得到其外部收益。 　　市场化要求投资多元化，但水业的收益结构特征决定了政府不可能从水业市场化的投资主体中退出，政府是水业公益性、引导性、补贴性投资的主体，不能将其责任转嫁给公众。 　　我国现在正处于经济发展和城市建设的高峰期，需要大量的基础设施投入。目前的污水处理率统计上有37％，严格的说，有效处理只有20％，这还仅仅是城市，没有包括乡村，配套管网的差距则更大；自来水也远未普及到乡村，同时大量的城