海口龙华区外来工之家.docVIP

从管理到自治――海口市龙华区“外来工之家” 的案例分析  摘要:弱势群体所造成的社会问题，可能恰是社会忽视了他们的必要生存空间的问题，进一步的管制和限制并不能解决根本的问题，反而容易造成矛盾的激化。政府采取开放、平等、信任的姿态，以服务、扶持、保护的态度对待他们，合理地引导其自我组织、理性维权、自治管理、全面发展，才是解决弱势群体问题的理性途径。本文给出了一个政府从管制到治理的创新案例。 在人员流动越来越自由的中国社会，城乡割据所造成的体制性落差，无疑成为大规模人口流动的一个重要方向。由此产生的“外来工浪潮”自上世纪80年代起就不断地给各级政府在城市管理的方方面面提出了挑战。2001年国家计委发布的《国民经济和社会发展第十个五年计划人口、就业和社会保障重点专项规划》提出，“十五”期间，国家将采取多项措施，取消各种限制劳动力合理流动的政策规定，逐步推进城乡劳动力市场一体化。这意味着城乡之间、地区之间劳动力的流动在走向更加开放。在户籍制度及相应的教育、社会保障等体制还没有完全消除身份角色差异的情况下，“外来工”已经成为城市发展中不可忽视的一个特殊群体。一方面，他们参与到社会生活，成为城市建设的主体之一；另一方面，他们作为城市中的弱势群体，也给城市管理带来新的课题。 海南省海口市龙华区的“外来工之家”，自1996年第一“家”创立，就本着这样一个指导思想：社会需要外来工发挥作用；外来工需要社会的扶持。要解决外来工在城市生活中带来的问题，首先是解决他们的生存困境，消除其后顾之忧；外来工在城市中面临的基本问题，首先是居住、就业问题。基于这一思路，海口市龙华区政府在外来工管理中探索出“政府牵头，企业出资，分类建设，统一管理”的模式，不同类型的“外来工之家”逐步建立，并于2003年以外来工之家为依托，成立“外来工管理协会”，走上外来工自我管理、维权服务的自治管理模式，向外来工发展与城市建设有序结合的道路迈进。 一 背景与源起??? 据全国第五次人口普查资料推测，2000年全国迁移人口超过1.25亿，其中省内迁移的9146万人口中，52%为农村到城市的移民；跨省迁移的3314万人口中，78%为农村到城市的移民。由此推算，大约7300多万农村劳动力转移到城市打工。 这一群体被称作“农民工”、“打工者”，后来逐渐被“外来工”所取代，作为更中性含义的“外来务工人员”的简称。但是外来工在进入城市过程中所出现的社会问题仍然是多方面的：对于城市而言，需要在变化的人员结构中考虑公共设施压力、有限资源的使用、社会安全、城市环境等问题；对于外来工而言，要在陌生的环境中重新确立自己的社会空间，面对生活来源、衣食住行、社会保障、子女教育、文化心理等各方面的问题，他们已经形成了城市中的一个“弱势群体”。那么，城市对于外来工是鄙视还是欢迎？对其中产生的问题是压制还是解决？对其弱势地位是回避还是正视？能否逐渐营造人口自由流动的环境，使外来工也变成主人翁？使他们也由穷变富，由弱变强，实现与城市的共同发展？针对这些问题，海口市龙华区在外来工管理方面做出了积极的创新。 海南省1988年建省，是中国最大的经济特区省。随之而来的是外来工的大量涌入，据海南省人才劳动力市场有关部门统计，海南省2001年的外来人口数已经由建省前的4000人增加到55万多人，约占海南人口总数的7%。他们主要来自于中西部地区经济相对落后的省市，以男性居多，年龄主要集中在20—36岁，文化程度普遍偏低，初中及初中以下占到大多数。海口市是外来人口最集中的地区，约有外来人口18万人，占全省总数的32.7%。其中龙华区作为海口市的中心城区，是市党政机关所在地，海口市的经济、文化和交通中心，也是外来人口的集中地，该区总人口只有23万，却有着近10万的流动人口，其中1/2左右为外来工。 外来工主要引发了三大问题：第一，治安，在海口市龙华区破获的刑事犯罪案件中，80%属于外来工作案；第二，卫生，外来工常常违章搭建、滞留街头，成为游民化群体；第三，计生，据统计，龙华区的违法计生者80％为外来工。而在外来工管理问题上，政府一度采取的“查、管、卡、抓、送”等方式，显然无法从根本上解决问题。面对这一庞大的流动人口群体，90年代中期，龙华区政府开始思考新的解决思路。在统计调研，以及走访了棚窝区居住的上百位外来工，倾听他们的诉求和心声之后，龙华区委区政府的领导归结出外来工的根本困境所在：这些外来工主要从事于劳动强度大、待遇低的行业，如建筑、种养、服务、装修、废品收购等，并且无业人员也占到相当大比例。他们的居住主要分布在出租屋、棚户区和住宅小区，三者的分布比例大约在4：4：2，个别甚至露宿街头，无固定居所，相当一部分外来工在海南省有过被收容和遣送的经历。从他们的基本生存状况看，首要面临的困境就是居住和就业两大难题，“没住处