清末民初上海地方自治.docVIP

清末民初上海的地方自治 2012年09月21日　　来源：《东方早报》　　作者：周松青（上海政法学院副教授） 1860年以降，上海在江南的迅速崛起，使它在晚清和民国的政治版图中担负起了社会中心的角色，姚公鹤认为，“上海与北京，一为社会中心点，一为政治中心点，各有其挟持之具，恒处对峙地位”。这一格局使京沪双城在表象平和的假面下暗流涌动，并在自治和一体化民族国家双重路径下，以各自利益为基础展开话语言说，二者之不能调和也决定了上海乃至全国地方自治的历史命运。 清末民初，上海地方自治经历城厢内外总工程局（1905—1909年）、自治公所（1909—1911年）和市政厅（1911—1914年）三个时期。自治机构的整个架构仿上海公共租界的工部局模式设立，下设参事会和议事会。议事会表决并通过议案，参事会执行。 在清末民初近10年地方自治（1905—1914年）进程中，这种模式始终未变。而发生变化的是上海地方自治势力的增长，到辛亥革命时达到临界，演变成为上海中心化和自主化力量，这一变化可从拆城案体现出来。 拆城案和上海自治 上海的城墙有悠久历史，在上海人心目中具有重要地位。上海自治后，多次提出拆城，但受到各方阻力。总计，自1906年正式提出拆城案，到1912年完成拆城工作，共经历三个阶段。 总工程局时期 光绪三十二年元月十六日，上海自治领袖姚文枬、李平书等31人以改善城厢交通，繁荣商业，防止租界向华界扩张为由，联名上书上海道台袁树勋，请求拆城。 议案一出，上海舆论哗然，围绕拆城问题上海士绅阶层分化为三个阵营：一、以自治领袖李平书为首的拆城派，主张拆除城垣，一劳永逸地解决上海交通问题，达到兴市目的。二、以曹骧为首的保城派，认为城垣一拆，上海屏障尽失，盗匪、西方势力乘虚而入，上海不免于被蚕食。三、以孙文诒、郁颐培等为代表的驰城派，主张城门二十四小时开放，满足城内通行需要。各派观点经过三年多的反复讨论，决定在原有城门的基础上新辟四门，缓解城内外交通压力。 总工程局在拆城上影响力不足，但对拆城的初衷十分坚持，甚至1907年光绪帝核准上海辟城后，总工程局仍然坚持拆城念头。在遭到两江总督的明令禁止后，拆城案才真正走上辟城道路。 上海总工程局试图利用其下设的议事会通过的拆城议案取得合法性基础。但是，来自市民和其他团体的不同声音，尤其是以两江总督为代表的官僚体系，决定了上海总工程局只是一个市政工程机构，它执行官方的决定，无力实施自己的意志。 然而提出拆城案并非毫无收益，总工程局在成立之初几乎悄无声息，无人重视。自治领袖将拆城案这样一个全局性、历史性议题摆上桌面，迫使方方面面的人物卷入进来，甚至督抚和光绪帝也被迫介入，这对于一个僻处江南的地方性工程机构而言本身就是一个胜利。 自治公所时期 1909年，清政府颁布《城镇乡自治章程》，上海城厢内外总工程局改组为自治公所，上海地方自治正式取得了法律地位。自治公所成立之后，在拆城案上将重心转到了城濠公地的争夺上。自治公所在该案中面临两个对手，即以提督为代表的公地实际控制者绿营和以何琛、唐锡瑞等为代表的公地租户。 针对绿营，自治公所认为军政与民事不应混淆，地可出租即与防守无关。地方卫生事宜，应由公所负责，不能为了绿营利益损害主权。提右营则认为，军用重地不能由局外人干预。土地为国有产业，地方自治若以团体名义据为公产，是国有与公有界限相混。 针对公地业户指责自治公所自命为公法团，实为逐利放利。自治公所进行了严厉驳斥，认为“自治团体为国家特定之公法人，整理道路河渠均在自治范围内”。请求两江总督严惩唐锡瑞等人，以挽回名誉。 自治公所在强硬的立场和表达背后也有一个软肋，这个软肋既被提督抓住，也受到公地租户的攻击，即自治公所的法律地位问题，自治公所体现在一个“公”字，官权利体现在一个“国”字，公权和国权之间有一道鸿沟，难以跨越。对城濠公地的争夺不免落得个雷声大雨点小的窘境。 市政厅时期 辛亥光复后，李平书就任民政总长，自治公所改组为市政厅。上海地方自治早期代表人物姚文枬等上书民政总长李平书，要求拆城，以振兴商业。得到李平书和沪军都督的支持。市政厅决定先从大东门、水关桥西南至救火联合会一段城墙拆起，其余次第动工。 上海市政厅吸取了总工程局和自治公所时期拆城的教训，拆城的动议和完成几乎是在瞬间实现的。“辛亥光复之后，县议会以疾雷不及掩耳之手段，决议拆城——不一月而东北西三面均已拆毁一空。” 市政厅对拆城案的解决与前两个时期相比，有一个大的转变，即总工程局和自治公所是在帝国体系下依循体制内规则寻求解决方案，帝国体系是仲裁者，自治机构与上海其他利益团体一样，是利益主张的平衡的一部分；市政厅则打破了帝国体系在上海社会的存在，以议事会为支撑的市政厅取代帝国体系，成为仲裁者，市政厅的利益凌驾于其他团体之上，这使拆城案的解决成为市政厅体系内的一部分。