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深化改革 创新驱动 打好水污染防治攻坚战 —— 《水污染防治行动计划》解读之一:管理篇 一、出台背景 党中央、国务院高度重视水环境保护工作。自“九五”开 始，就集中力量 “三河三湖”等重点流域进行综合整治，“十 一五”以来，大力推进污染减排，水环境保护取得积极成效。 但是，我国水污染严重的状况仍未得到根本性遏制，区域性、 复合型、压缩型水污染日益凸显，已经成为影响我国水安全的 最突出因素，防治形势十分严峻。 一是水环境质量差。目前,我国工业、农业和生活污染排 放负荷大，全国化学需氧量排放总量为2294.6万吨，氨氮排 放总量为238.5万吨，远超环境容量。全国地表水国控断面中， 仍有近十分之一（9.2%）丧失水体使用功能（劣于Ⅴ类），24.6% 的重点湖泊（水库）呈富营养状态；不少流经城镇的河流沟渠 黑臭。饮用水污染事件时有发生。全国4778个地下水水质监 测点中，较差的监测点比例为43.9%，极差的比例为15.7%。 全国9个重要海湾中，6个水质为差或极差。 二是水资源保障能力脆弱。我国人均水资源量少，时空分 布严重不均。用水效率低下，水资源浪费严重。万元工业增加 值用水量为世界先进水平的2-3倍；农田灌溉水有效利用系数 0.52，远低于0.7-0.8 的世界先进水平。局部水资源过度开发， 1 超过水资源可再生能力。海河、黄河、辽河流域水资源开发利 用率分别高达106%、82%、76%，远远超过国际公认的40%的水 资源开发生态警戒线，严重挤占生态流量，水环境自净能力锐 减。全国地下水超采区面积达23万平方公里，引发地面沉降、 海水入侵等严重生态环境问题。 三是水生态受损重。湿地、海岸带、湖滨、河滨等自然生 态空间不断减少，导致水源涵养能力下降。三江平原湿地面积 已由建国初期的5万平方公里减少至0.91万平方公里，海河 流域主要湿地面积减少了83%。长江中下游的通江湖泊由100 多个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖，且持续萎缩。沿海湿地面积 大幅度减少，近岸海域生物多样性降低，渔业资源衰退严重， 自然岸线保有率不足35%。 四是水环境隐患多。全国近80%的化工、石化项目布设在 江河沿岸、人口密集区等敏感区域；部分饮用水水源保护区内 仍有违法排污、交通线路穿越等现象，对饮水安全构成潜在威 胁。突发环境事件频发，1995年以来，全国共发生1.1万起 突发水环境事件，仅2014年环境保护部调度处理并上报的98 起重大及敏感突发环境事件中，就有60起涉及水污染，严重 影响人民群众生产生活，因水环境问题引发的群体性事件呈显 著上升趋势，国内外反映强烈。 国家将水环境保护作为生态文明建设的重要内容。党的十 八大和十八届二中、三中、四中全会对生态文明建设作出战略 2 部署。习近平总书记关于生态文明建设和生态环境保护作出一 系列重要指示，强调要大力增强水忧患意识、水危机意识，从 全面建成小康社会、实现中华民族永续发展的战略高度，重视 解决好水安全问题。李克强总理强调指出，水污染直接关系人 们每天的生活，直接关系人们的健康，也关系食品安全，政府 必须负起责任，向水污染宣战，拿出硬措施，打好水污染防治 “攻坚战”，建立防止“反弹”的机制，以看得见的成效回应 群众关切，推进绿色生态发展。2015年《政府工作报告》提 出实施水污染防治行动计划，加强江河湖海水污染、水污染源 和农业面源污染治理，实行从水源地到水龙头全过程监管的工 作任务。张高丽副总理多次作出相关批示,召开会议深入研究， 提出明确要求和具体部署。 按照党中央、国务院的统一部署，环境保护部、发展改革 委、科技部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城 乡建设部、交通运输部、水利部、农业部、卫生计生委、海洋 局等部门，共同编制了《水污染防治行动计划》（以下称《水 十条》）。 二、编制过程 尽管我国水污染防治工作取得了积极进展，但水环境质量 差、水资源保障能力弱、水生态受损重、环境隐患多等问题依 然十分突出。主要原因是治理水平偏低、污染物排放总量巨大； 此外，产业布局不合理、科技支撑和投入不足、法律法规标准 3 和管理体制机制不完善、节水和环境意识不强等也是重要原 因。