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村民自治中村民罢免权实现的困境及其制度完善 免权是选举权的延伸，是选举权实现的重要保障，是村民民主监督权的重要内容。尽管现行《中华人民共和国村民委员会组织法》扩大了提出罢免主体的范围、取消了村民委员会召集和主持罢免程序的规定、放宽了通过罢免的法定条件，但是却未规定罢免组织机构，未规定罢免时效，未完善罢免程序，因此很难从根本上消除农民“难罢免”“乱罢免”的现象。建立以村民监督机构、乡镇政府和村民自身的三级罢免启动为路径、以司法监督为保障的罢免机制，是村民自治中村民罢免权实现的重要法律保障。 　　关键词：村民自治；罢免权；罢免时效；司法监督 　　中图分类号：D921.2 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2012)03?0082?05 　　 　　 　　罢免权，作为一项由集体共同行使并按少数服从多数的民主原则形成约束力结果的政治权利，是选举权的自然延伸及其实现的最终保障。在村民自治中，当对村民委员会成员不称职或不满意时，村民不仅可以在期满不选他，也可以在任期内罢免他。“罢免村委员成员是村级组织成文制度安排中最严厉的制裁手段；同样，罢免权是村民对村委会的监督权的最高表现形式。”村民通过及时罢免其不满意的村民委员会成员，既有利于保证村民委员会能够真正代表村民的意志和利益，又有利于保障村民民主权利的行使，还有利于实现村民自治中的民主管理和民主监督。选举不是万能的，选民由于理性的局限而存在选错人的可能和被选人当选后权力异化的可能，决定了罢免权对于真正实现民主的必然性。[2]人民群众掌握罢免权，是人民群众对权力监督和行使权力的重要体现，最能反映人民民主的本质。[3] 　　为加强对村民罢免权的保障、改变村民“罢免难”的现状、促进村民民主监督，进一步发挥村民“自我管理、自我教育、自我服务”功能，2010年10月28日修订并颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下称新法)第十六条对村民罢免村民委员会成员的罢免程序作了进一步的完善。但是，新法在罢免的组织机构、时效限制和程序设置上，仍存在严重的漏洞，并可能成为村民罢免权实现的重要阻碍。因 　　 　　此，从新法对修改完善罢免制度的特点出发，理顺立法上对罢免程序规范的缺失，健全和完善村民罢免制度，成为乡村民主监督制度建设的重点。 　　一、《村民委员会组织法》对罢免 　　程序的完善 　　(一) 扩大了提出罢免的主体范围 　　首先，由单一的罢免提出主体改为二元的罢免提出主体。原法仅规定“本村五分之一以上的有选举权的村民联名”可以提出罢免村民委员会成员的要求。但在实践中，由于受中国传统“熟人”社会的影响，村民彼此熟识、碍于情面，大多数村民都不太愿意提出罢免要求。加之中国社会的转型，大量农民外出务工，留在乡村中的村民本来就很少，即使有留村的村民想提出罢免请求，也很难达到“本村五分之一以上的有选举权的村民”这一要求。为改变因设置罢免的门槛太高难以提出罢免请求的境况，新法在此基础之上进一步规定“三分之一以上的村民代表”也可以联名对不满意不称职的村民委员会成员提出罢免的要求，从而扩大了罢免提出的主体范围，降低了村民行使罢免权的门槛，有利于保障村民及时有效地提出罢免请求，行使民主监督权。 　　其次，扩大“有选举权的村民”的范围。新法第 　　 　　 　　收稿日期：2011?12?04；修回日期：2012?03?05 　　基金项目：国家社科基金重点项目“城乡一体化中农民权益保障研究”(08ASH003) 　　作者简介：李华(1973?)，男，四川罗江人，四川师范大学副教授，主要研究方向：法学理论. 　　 　　 　　十三条对“有选举权的村民”进一步明确规定：“村民委员会选举前，应当对下列人员进行登记，列入参加选举的村民名单：(一)户籍在本村并且在本村居住的村民；(二)户籍在本村，不在本村居住，本人表示参加选举的村民；(三)户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民。”“已在户籍所在村或者居住村登记参加选举的村民，不得再参加其他地方村民委员会的选举。”从而，在提出罢免的主体上改变了由户籍来定义“村民”，既有利于加强城乡一体化中流动农民的权益保障，也有利于促进中国新农村建设，更符合中国农村基层治理的实际需要。 　　(二) 取消了村民委员会对罢免程序的主持与 免权是选举权的延伸，是选举权实现的重要保障，是村民民主监督权的重要内容。尽管现行《中华人民共和国村民委员会组织法》扩大了提出罢免主体的范围、取消了村民委员会召集和主持罢免程序的规定、放宽了通过罢免的法定条件，但是却未规定罢免组织机构，未规定罢免时效，未完善罢免程序，因此很难从根本上消除农民“难罢免”“乱罢免”的现象。建立以村民监督机构、乡镇政府和村民自身的三级罢免启动为路径、以司法