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国外地方政府债务管理经验比较与借鉴 经济研究参考 ?财政部预算司 　　 　? 国外地方政府债务管理情况综述　　20 世纪80 年代以来,许多国家地方政府债务规模不断膨胀。各国基于自身的国情背景,分别采取了不同的管理模式和方法,既有成功的经验,也有失败的教训。现将有关情况综述如下。　　一、举债权限与举债方式　　据统计,世界53 个主要国家中,有37 个允许地方政府举债。大多数国家规定,只有联邦政府或中央政府可以举借外债,地方政府通常只能举借内债。绝大部分国家要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”,即除短期债务以外,地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。　　各国地方政府举债方式主要有两种:一是发行地方政府债券;二是向金融机构借款,但一般都要求地方政府不得向其所属金融机构借款。发达国家地方政府举债方式倾向于发行债券或银行借款。美国地方政府主要通过发行市政债券举债,辅之以银行借款和融资租赁。美国市政债券分为一般责任债券和收益债券。一般责任债券是以发行机构的全部声誉和信用为担保并以政府财政税收为支持的债券。而收益债券则是与特定的项目或是特定的税收相联系,其还本付息来自于特定项目的收入。发行方式主要有公募和私募两种,投资主体则主要有个人投资者、货币市场基金、共同基金、商业银行、保险公司、封闭式基金以及其他投资者。在日本,地方公债是日本地方债券制度的主体,是地方政府直接发行的债券,主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。地方公共团体不能随便发行地方公债。法国地方政府的债务几乎全部来源于银行,很少发行债券。发展中国家更倾向于由中央政府向地方政府提供直接或间接的长期贷款,如印度地方政府从中央政府贷款所占份额一直较高,目前各邦对中央负债已由20 世纪50 年代占邦债务总额的50 %上升到75 %。　　二、债务管理模式　　由于各国宪法、法律和财政制度要求不同,中央政府对地方政府的行政控制力度差异较大,财经状况和金融市场成熟程度不一,因此,各国中央政府对地方政府举债控制的模式多种多样。归纳起来,主要有市场约束、共同管理、制度约束、行政控制四种模式。　　(一) 四种债务管理模式的情况介绍。　　1. 市场约束模式。即中央对地方政府债务管理不作具体规定,由地方政府基于市场秩序自我约束举借债务。目前,采用这种方式的主要有加拿大、芬兰等市场经济比较发达的工业化国家。在加拿大,省级政府举债不受任何宪法或联邦政府的限制,是否借款和借款额度直接受制于金融市场。由于需要一个或多个国际投资机构评定可授信债务额度,实际上各省不得不服从市场秩序。值得注意的是,与省政府不同,省以下地方政府必须按省政府要求进行经常性预算平衡。但各省均通过政府中介机构或以配套拨款方式帮助省以下地方政府举债。涉及长期借款的政府资本性支出必须获得省政府批准。　　2. 共同管理模式。即地方政府通过参与宏观经济政策目标及其相关指标的制定,与中央政府就各级政府的总赤字目标以及收支项目的增减情况达成协议。目前,澳大利亚、比利时、丹麦等国家采用这种管理模式。在澳大利亚, 1927年正式成立了代表所有地方政府和中央政府的专门借款委员会。根据有关规定,联邦政府和每个州政府需向借款委员会陈述下一年度的净融资需求,在符合国家宏观经济政策的情况下,借款委员会通过成员间的协商,决定联邦政府和各州政府下一年度的融资额度。　　3. 制度约束模式。即主要是通过法律条款及财经法规对地方政府借款实行管理和控制。目前,南非、巴西等国采用这种模式。在南非,地方政府的主体为市级政府,市级政府财政和债务管理的主要法律依据为2003 年7 月通过的《市级财政管理法案》。该法案对市级政府举债的条件、内容、程序、信息报露、风险防范、纠错和惩罚机制进行了详细规定。巴西在三次饱尝地方政府债务危机苦果之后,于2000 年5 月颁布了《财政责任法》及其配套法案,建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架,对地方政府举债进行了操作性极强的制度层面的量化指标约束。　　4. 行政控制模式。即中央政府运用行政手段管理地方政府债务,控制范围涉及债务规模、单笔借款、中央转贷地方等,既包括事前审批,也包括事后监控。这种管理模式在单一制国家更为常见。在日本,未经中央政府批准,地方政府不能举债。每年由中央政府制定地方政府贷款计划,内容包括地方债发行总额、用途、发行方式及每种发行方式的债务额度,并与“地方政府财政计划”同时拟定。在法国,中央政府对各级地方政府的债务和财政运行情况,主要是通过审计法院、经济和财政部以及该部派驻各省、市镇的财政监督机构进行监控。　　(二) 四种模式的比较。　　上述四种模式隐含的前提各不相同,各有利弊。要综合考虑,才可能使每种管理模式更加