《A政府间税收分权的配置选择和财政影响》.pdf

: 政府间税收分权的配置选择和财政影响* :长期以来, 在财政分权领域, 税收分权研究没有引起足够的重视。本文归 纳和比较 中央政府和地方政府关于税权配置的四种契约形式: 定额合同、分成合同、分 税合同和代征合同。分别研究在地方财政、中央财政和国家财政收入最大化目标下, 中央 政府和地方政府关于税收努力和最优税权配置选择的三个命题, 说明中央政府在选择政 府间税收分权形式时, 时常面临加强中央财政收入集中与扩大国家财政收入规模的一对 矛盾。1994 年分税制改革蕴含的政府间税收分权契约变化, 是由财政包干制下的分成合 同和定额合同为主的税收分权, 向分税制下分税合同为主的税收分权转变。这是推动十 多年来中国税收高速增长、且使中央财政集中程度保持稳定的重要原因。 :财政分权 分成合同 分税制 一、引 言 自1994 年底分税制改革以来, 中国税收收入呈现长达十多年的高速增长的趋势, 1995) 2008 年税收增长率平均是GD 名义增长率的1147 倍, 学术界对此称为中国税收高速增长之谜(高培勇, 2006) 。研究者一般都注意到分税制改革以来以/ 金税工程0 为代表的税源监控体系的加强, 认为管 理因素是导致税收长期超GD 增长的主要原因( 安体富, 2002; 高培勇, 2006), 实证研究也发现, 各 省1996 ) 2004 年期间平均税收征管效率有大幅度提高( 吕冰洋、樊勇, 2006) 。然而, 在各种研究中, 有一个问题很少提起:分税制改革为什么能够产生很强的税收激励作用? 回顾我国历史, 曾出现多种财政收入组织和分配形式, 如改革开放前的/ 统收统支0 、/ 划分收 支、分级管理0管理制度, 分税制改革前的/ 财政收入包干0制度, 即使是我国目前实行的分税制, 其 中也有相当一部分税种属于共享税。而如果把视角放宽, 我们会发现, 我国目前上下级政府之间存 在多种形式的收入组织和管理形式, 如土地出让金分成、县乡政府之间的财政包干等。这些现象引 起我们深思:这些财政收入权限划分特别是税权配置的内在契约性质是什么? 它们对财政收入组 织效率甚至地区经济增长有何影响? 理论上讲, 中央政府和地方政府税权配置属于财政分权领域, 财政学界较早关注政府间税权配 置问题, 早在1895 年, 财政学家Seligman( 1895)就从税收行政效率角度提出有关中央政府和地方政 府之间税权配置的三项原则, 之后Musgrave( 1983) 、King( 1984)等分别从资源配置、公平分配和稳定 经济等角度提出自己的观点。世界银行的学者(Shah, 1994; Kitunzi, 2000)也曾以联邦制国家为例, 提出政府间各税种税权配置一览表。在国内, 王绍光( 1997) 、许善达(2003) 、白彦锋(2006) 等各自 就中国政府间税权配置问题进行了有针对性的研究。但是这些研究大多是从经验出发, 讨论税权 划分的原则问题, 没有对政府间形式各样的税收分权按契约方式进行归类, 也没有从政府征税激励 角度研究最优税权配置问题。 * 吕冰洋, 中国人民大学财政金融学院, 邮政 码: 100872, 电子信箱:lvbyang@gmail. com。本文是教育部重大攻关课题/ 税 收对国民收入分配调控作用研究0 ( 项目号:08JZD0012) 和国家社会科学基金重大项目/ 贯彻落实科学发展观与深化财税体制改革 研究0 ( 项目号: 07ZD012) 的阶段性成果。作者感谢匿名审稿人提出的中肯意见。 16 2009 6 在财政分权研究领域, 第一代和第二代财政分权理论大多集中在财政支出分权方面, 主要是从 财政分权的原因、效果和最优财政分权规模三个方向展开( 杨灿明、赵福军, 2004), 中央政府和地方 政府之间税收分权问题却没得到足够的重视。与之相近的是中央与地方政府之间纵向税收竞争研 究, 主要研究中央政府和地方政府在竞争同一税收资源时所导致的均衡税率变动(Wilson, 1999; Keen and Kotsogiannis, 2004), 以及中央和地方在税收规则制定和应对问题