村镇银行从量到质的转变.doc

村镇银行从量到质的转变 陈经伟 村镇银行是一个颇具中国特色的概念，按照《村镇银行管理暂行规定》（2007）的定义，村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。 　　以村镇银行为代表中国新型农村金融组织始于2006年12月的6个省份村镇银行的首区批试点工作，从2007年03月中国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行的开业，到2007年10月在全国范围内正式铺开，经过几个阶段的培育和发展已成为当前农村金融体系的重要组成部分。截至2014年4月末，全国已组建村镇银行1040家，且正在筹建和准备筹建村镇银行的还处于继续进行当中，可以预计，在未来几年时间内，村镇银行在“量”方面还会继续增加，然而，村镇银行的“质”问题，不管是金融业学术界还是金融监管部门一直是很关注的问题。 　　一、村镇银行发展历程与法规调整 　　（一）村镇银行发展的几个阶段 　　在2003年初，政策当局提出“抓两头、带中间”的中国银行业改革战略思路，该思路加快了中国银行业商业化改革进程的同时，也伴随之出现了一些新问题，即四大商业银行撤出农村地区，农民的金融需求主要依赖农村信用社来苦苦支撑和出现金融服务不充分，甚至出现农村地区金融服务空白且“金融真空”情况。在这种背景下，2006年12月国务院出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策、更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，“意见”出台后我国村镇银行大致经历一下几个发展历程： 　　一是试点过程。率先在四川、吉林等6省（区）试点新型农村金融机构，2007年03月1日，我国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行挂牌开业，村镇银行应运而生。 　　二是全国铺开。2007年10月，银监会下发“关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入试点范围的通知”，将试点范围由6省（区）扩大到全国31个省（区、市）。然而，从实际情况看，整个组建进程缓慢，至2009年年末全国已开业村镇银行仅为148家，正在组建的62家，吸收存款269亿元。 　　三是“三年规划”。2009年07月，针对新型农村金融机构的创建中存在区域失衡等突出难题（银监会所称“东热西冷、东快西慢、东多西少”三大特点）而实施“三年规划”：全国36个省市计划在2009-2011年筹建村镇银行、贷款公司和农村资金互助社总量分别为1027家、106家和161家。 　　四是“三年规划”后至今。截至2011年末，全国已组建新型农村金融机构786家，其中：村镇银行726家，贷款公司10家，农村资金互助社50家；机构数量未实现银监会的规划目标，且存在机构分布偏向东部地区等问题，因此，“三年规划”后至今仍然推进村镇银行设立，截至2013年末，全国共组建村镇银行1071家，其中开业987家、筹建84家。村镇银行已遍及全国31个省份，覆盖1083县（市），占县（市）总数的57.6％。截至2014年4月末，全国已组建村镇银行1040家。 　　需要说明的是，在村镇银行的发展过程中，明显出现了区域发展的不平衡，即在2013年末全国组建的1071家村镇银行中，中西部省份达665家，占62.1％。 　　（二）法规调整 　　为规范村镇银行的发展和针对村镇银行实施过程中出现的新问题，银监会先后出台《村镇银行管理暂行规定》（2007）、《村镇银行组建审批工作指引》（2007）、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》（2009）、“中国银监会关于做好《新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排》有关事项的通知”（2009）、《中国银监会关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（2010）、《中国银监会关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》（2011）和《中国银监会关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》等法规和意见，对我国村镇银行发展进行及时调整，其中，两项规制是值得注意： 　　一是《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》。该文主要是针对村镇银行实施“三年规划”目标的差距问题而出台的，即村镇银行实施过程中存在组建进度缓慢（注：规划是三年组建1027家，但到2009年末开业或者正在组建总共只有210家）、机构类型不尽合理、大中型银行主发起人偏少等突出问题。 　　其突破口和新内容包括：（1）首次打开设立控股公司的闸门——30家即可组建控股公司。对设立30家或以上新型农村金融机构的主发起人，银监会将允许其探索组建控股公司。（2）允许设立市级村镇银行。新政允许西部除省会城市外的其他地区、中部的经济欠发达地区以地市为单位组建总分行制的村镇银行，总行可设在地（市）级。（3）设立银行管理总部。新政允许设立10家以上新型农村金融机构的银行设立管理总部，