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城市基础设施建设公私合作发展路径探究 　　一、引言 　　随着我国城市化进程不断加快，国民对城市基础设施的需求与日俱增。有关专家预测，到2020年我国城市化率将达到55%，城市人口占总人口比例将达66%，未来几年内我国城市基础设施投资需求将超过5万亿元人民币，年需投资5000-7500亿。庞大的投资需求与各级政府财政紧张矛盾日益突出，基础设施建设单靠政府已经难以为继。在此背景下，公私合作（Public―Private―Partnership，PPP）作为城市基础设施建设的成功模式之一，在20世纪90年代被引进我国并成长发展起来。公私合作是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。这一模式1992年最早应用于英国，后在智利、巴西等国基础设施建设中成功推广运用，被认为适于PPP模式的工程通常包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理等。然而，这股公私合作热潮在我国的发展并不顺利。近年来，一些公私合作项目未能达到预期效益，部分项目出现私营主体机会主义行为和政府官员贪污腐败问题。尤其是2008年次贷危机后，受国际形势影响，部分私营主体破产或遭遇经营困境，项目违约增加，部分项目转由政府接管。此后，基础设施建设领域的公私合作步入了低谷。 　　那么，被国际金融机构公认为能有效缓解政府资金不足、增强经济效益的公私合作模式，为何在我国水土不服？这一建设模式在我国经历了怎样的发展路径？未来应当吸取怎样的经验和教训？这都是需要认真思考的问题。任何一种理论或实践移植到新的环境里，必然有一个适应和调整的过程。公私合营在过去几年中出现的问题，相当大程度上源于其移植过程中所面临的特定政治、社会和制度环境。鉴于此，本文拟回顾和梳理公私合营在我国基础设施建设领域的发展路径，探寻其发展过程中遇到的问题和成因，以及未来可能的发展方向。 　　一、城市基础建设公私合作模式发展路径 　　（一）公私合作模式的兴起（1993-2007） 　　（1）公私合作兴起的制度背景。公私合作在我国基础设施领域的运用主要始于20世纪90年代初。90年代以前，我国基础设施建设一直采用自上而下、集中式的建设思路。项目资金主要来自中央财政，设计、建造、运营、管理悉数交由国有企业负责，由此造成相关主体在项目招投标、寻求战略伙伴方面经验严重不足。同时，受计划经济思维模式影响以及缺乏绩效评估经验，基础设施建设运营普遍存在责任不明、信息不畅、效率低下等问题。随着改革开放进程推进，城市基础设施供求矛盾日益突出，社会各界对于引进民间资本、提高基础设施投融资效率的呼声日益高涨。与此同时，公私合作模式在发达国家基础设施建设中发挥了巨大作用，产生了良好的示范效应。由此，一股推动基础设施建设公私合作的外部力量形成并发展起来。1992年邓小平南巡讲话进一步坚定了中国走改革开放道路的决心，引进民间资本开展基础设施商业化建设运营成为提高建设效率、缓解资金困局的必由之路。 　　（2）基础设施建设公私合作的开展。20世纪90年代，随着国有企业改制，部分改制企业吸收民间资本，开始涉足城市基础设施的建造、融资、运营和管理。民间资本的介入极大地丰富了项目资金来源，各地基础设施建设规模出现了较快增长。与此同时，以PPP模式开展的政府采购也大力发展起来。国家相继出台了《中华人民共和国招投标法》、《合同法》、《政府采购法》等法律及相关管理条例。以交通基础设施项目为例，这一时期大型项目招投标主要分为招标信息发布、资格审查、评标和签约四个环节。中标与否取决于预估工程造价、项目质量等级、技术标准、融资方案等方面，上述方面在不同项目中侧重有所不同。评标过程接受纪律检查委员会监督，中标信息在线公示30天，接受竞标者和社会公众监督。发标方与中标方根据风险利益分配原则就资本结构、组织架构、契约结构等达成一致。项目资金主要有三种来源，分别为公共资金（约占30%），债务资金（约占60%）和权益资金（约10%）。公共资金中大约10%来自中央财政，20%来自地方财政；债务资金主要来源于商业银行，债务人可以是公共部门，也可能是私营建设方或运营方；权益资金主要来自私人资本，某些项目还可能获得国际金融组织如世界银行、亚洲开发银行的资金支持。这一时期大型交通基础设施较为典型的融资模式如图1所示。 　　（3）公司合作模式实际操作存在的问题。公私合作模式的引入使得私营主体得以参与公共工程。市场元素的加入，对于提高公共基础设施投资效率确实起到了促进作用。然而，在实践过程中，问题也层出不穷。一方面，