解决跨域环境治理难题.docVIP

解决跨域环境治理难题 一、引言 跨域公共事务治理与行政区行政总是紧密联系在一起，所谓的行政区行政指的是“基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理”［1］。随着社会的快速发展和区域经济的迅速崛起，跨域公共事务开始逐渐显现出来，由于行政区划的限制，具有刚性约束的传统行政区治理模式已不能满足现代跨域公共事务治理的现实需求，区域公共问题尤其是区域性、流域性污染事件便开始在我国各地繁衍开来。纵观国内跨域污染治理个案，无论是松花江水污染还是太湖蓝藻事件，抑或“锰三角”事件，都可以清楚的看到，不管是发达地区还是落后地区，一旦需要各相邻地区通过合作治理环境或污染问题时，就会陷入一种跨域治理困境：虽然上级政府高度重视，毗邻各省区也在“积极”执行，污染治理资金相当充足，相关污染防治技术也很先进，但最终的治理成效都不太乐观。这说明污染的治理在观念、政策、资金、技术的背后还有深层次的原因，各方主体因为行政区的划分陷入了类似“囚徒困境”的情境中，而省区交界地带的跨域治理则属于准公共物品，缺乏多元参与的单方面治理以及一维的公共行政机制与模式显然不能达到帕累托最优，政府失灵就变得理所当然［2］，而出于趋利动机，此种情况下，除政府外似乎没有任何市场主体愿意提供这种公共物品，市场失灵也在所难免，在“有形”与“无形”之手均丧失作用的前提下，跨界的区域性公共问题层出不穷，愈发严重。 二、跨域环境治理困局的成因：基于传统公共行政的视角 研究我国跨域环境治理的困境，首先要认真反思我国现存的行政区管理体制。长期以来，我国实行的都是严格的按照行政区划分的管理体制，各行政区各自为政，条块分割的管理模式导致跨区域公共事务治理往往缺乏效率，流于形式。就跨域环境治理而言，地方政府间存在的严重地方保护主义思想，加之环境管理体制、协调机制、政策、法律法规等方面的缺失，导致了地方政府在面对跨区域环境问题时往往缺乏足够的治理动力。 （一）地方保护主义盛行 在我国跨域治理中，各省区虽然在一定程度上实现了区域合作治理，但由于地方政府受经济利益的驱使有着追求自身利益最大化的倾向，还有的地方政府为了提高其政绩，视其绩效考核标准为单一指标，对一些“三高”企业带来的污染睁一只眼闭一只眼，片面追求经济增长，更有甚者，为使本地区利益最大化，竟然还利用种种渠道把污染排在“门外”。而此时，相关执法部门也未能发挥应有的作用，对地方性环境污染的行为采取宽松的态度，对他们的违规行为视而不见，这种部门与部门之间的“最佳配合”，无形之中导致了省区交界地带的环境污染进一步恶化。 （二）跨域环境管理体制和制度不合理 首先，我国传统刚性的行政区划分不利于各地区各部门沟通交流，不利于协调各行政区域综合治理的资源。环境的整体性和污染的叠加性导致有的行政区使用大量的精力和时间进行污染的治理，但由于没有统一的规划和综合管理，加上各地对环境监测的标准不同，未能使环境水平得到整体的提升，环境形势也迟迟得不到实质性的改善。其次，由于受到传统科层管理的限制，在跨域环境治理中，地方政府往往以中央下达的命令为其唯一的行动标准和准则，地方政府之间的谈判协调制度难以建立，难免会造成信息渠道不畅，公众的实际利益很难正常表达，行政资源缺乏有效而系统的整合与利用。再次，我国跨域环境管理模式明显呈现条块分割的特点，导致了环境保护机构和职能的分散，给跨行政区环境管理带来了诸多的问题［3］。分散的环境管理模式导致各行政区之间各自为政，在跨界环境污染的问题上难以合作，彼此相互脱节，再加上信息交流不畅，很容易陷入“囚徒困境”，无法从根本上解决污染的问题［4］。最后，区域性地方政府的绩效考评体制不合理，由于利益实体化的存在，地方政府在一定程度上扮演的是理性的“经济人”角色，在处理事务和做出决策时，往往把成本——效益作为其唯一的评判标准，再加上现有的政绩考核标准已经由原来的以纯政治指标为考核标准变成了以地方GDP和财税收入等经济指标来进行衡量，这就使得政府为了追求经济目标而不惜以牺牲环境为代价，走“先污染，后治理”老路，这也为跨区域环境治理带来了阻碍。 （三）跨域环境政策不完善 首先，我国已有的环境法律尚未对实施区域环境的政策主体和范围进行清晰地界定，区域环境政策的法律地位缺失和政策的执行能力不强，在很大程度上削弱了政策的效力。其次，区域政策手段过于单一，缺少配套的辅助性手段。在区域环境治理中，政策手段以强制性的居多，而经济调节性政策、鼓励性政策以及公众参与性的政策手段很少。在治理跨区域公共事务的具体措施上，由于许多的相关信息没有实现共享，政府提供给公民参与的渠道较少，跨区域环境综合治理信息共享平台也尚未有效建立，不能为公共政策制订提供有效的信息来