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矿业用地政策全景解析2013-06-26 | 来源： 中国矿业报编者按：随着我国工业化、城镇化的加速推进，经济发展方式的转变对土地管理、矿产资源的合理开发利用提出新的要求。矿业用地是土地管理和矿业管理的重要内容。当前，在我国土地管理和矿产资源开发中，一些地方矿地矛盾比较突出，矿业用地管理存在不可忽视的问题。加强对矿业用地法律政策的研究具有十分重要的意义。国土资源部高度重视矿业用地的政策研究工作。《矿产资源法》修订草案起草论证（矿业用地政策研究）课题组通过深入调研，全面收集、整理了矿业用地相关规定，分析了矿业用地开采特点及存在的突出问题，在借鉴国外矿业用地有关规定的基础上，结合国土资源部近几年开展的有关试点实践以及国家政策发展方向，形成了《矿业用地政策研究报告》，对完善矿业用地管理及推进有关立法工作提出了建设性意见。一、矿业用地的基本情况（一）矿业用地的界定实践中所称的矿业用地主要包括勘查用地和采矿用地，但现行法律法规并没有对矿业用地的含义或范围进行明确界定。根据《土地管理法》、《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，取得探矿权或采矿权进行勘查或开采前应依法取得地面的土地使用权。相关法律法规还分别对勘查用地和采矿用地的性质进行了规定。如根据《中华人民共和国国家标准土地利用现状分类》（GB/T 21010-2007）的规定，采矿用地属二级类用地，与工业用地、仓储用地同属于一级类工矿仓储用地，具体指采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。因此，我国对采矿用地的界定主要包括地面生产用地以及尾矿堆放用地。　根据《土地管理法》第五十七条规定，地质勘查需要使用土地时，可采取临时用地的方式。可见，探矿用地是以临时用地的方式取得的。实践中因探矿占用土地引起的纠纷较少，而采矿用地占地范围大、用地类型多、用地特点不同，因采矿占地引起的矛盾和纠纷日益增多。（二）采矿用地量与需求量1．现有采矿用地数量巨大矿产资源是一种十分重要的非可再生自然资源。据统计，当今我国95%以上的能源和80%以上的工业原料都取自于矿产资源。为满足我国矿产资源生产的需求，采矿用地占地广、用地量大。据不完全统计，目前，我国矿山建设和开发占地面积达1.35万平方千米（135万公顷）；现有尾矿库堆放占用土地达1300多万亩（86.7多万公顷）。根据现行法律法规的规定及部分矿业用地单位的统计，目前，我国采矿用地的取得方式有行政划拨、有偿出让、授权经营、作价出资等。由于矿产能源开发用地也属能源用地，且从事矿产资源开发的多为国有企业，符合《土地管理法》、《划拨用地目录》中有关能源用地划拨取得的规定，因此，在采矿用地的取得上，目前以划拨方式为主。2．未来采矿用地需求更大随着我国工业化、城镇化发展步伐的加快，社会经济发展对矿产资源需求越来越大。但与此同时，国际矿产资源供给竞争日趋激烈，矿产资源境外开发和投资阻力日益加大。因此，要满足我国的矿产资源需求必须立足国内矿产资源的开发。（三）采矿用地的特点按照现行的土地分类标准，采矿用地属于建设用地范畴。但由于矿产资源赋存条件不同、开采方式不同，这就决定了采矿用地的使用方式、用地类型、使用期限及可复垦程度不同。这使得采矿用地与一般的建设用地相比具有很强的特殊性，具体表现在：1．采矿用地利用方式不同对土地的影响不同根据矿产资源的赋存条件，尤其是不同矿种的特性，矿产资源的开采主要包括露天开采、地下开采两种方式。不同的开采方式决定了其对土地的利用方式可分为两种。露天开采主要是对地表及浅层的土地进行利用。其对土地的影响表现为占地面积大、分布广，采矿时间短、用地周期相对较短，采矿后土地可以及时复耕，土地用途一般不变。而地下开采则是对地表及其地下的土地进行利用。其对土地的影响表现为一般单宗面积小、总体布局分散，对地表的利用位置由地下资源矿藏条件决定，具有惟一性，对土地利用期限长。2．采矿用地类型多、情况复杂根据矿产资源开发的作业程序要求，采矿用地可以分为不同类型的用地。露天开采的采矿用地可包括采矿区用地和尾矿库用地；地下开采的采矿用地可包括钻井生产用地、井场用地、交通运输用地、管道用地及一些场站配套设施用地。这些不同类型的用地范围、利用方式、利用强度及对原土地权利人的权利限制等都存在很大差异。3．采矿用地位置具有不可替代性无论是实践中还是法律规定上，采矿用地的取得是以采矿权的取得为前提的。因此，采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布情况直接决定的。而且受开发成本、开发技术等条件的限制，采矿用地的位置几乎是惟一且不可替代的。4．采矿用地的使用期限由矿产资源开采周期决定根据《土地管理法》、《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，建设用地的使用期限由国家明确规定。采矿用地属工业仓储用地，在土地分类上属于工业用地，其出让的最高期限是