风景名胜区经营管理体制——-以四川天台山为例.docVIP

我国风景名胜区荟萃了自然之美和人文之美，成为壮丽山河的精华，是稀有的罕见的国家资源。我国对风景名胜区实行统一管理与分级管理相结合的制度。根据《风景名胜区管理暂行条例》规定：中华人民共和国城乡建设环境保护部门主管全国风景名胜区工作。地方各级人民政府城乡建设部门主管本地区的风景名胜区工作。 风景名胜区管理的沿革 新中国成立之后到改革开放之前，我国的风景名胜区主要实行计划经济年代的公益性管理，在计划经济时代的公益型管理体制之下，我国大多数风景名胜区一方面对游客观光游览实行门票免费制；而另一方面国家对景区的开发、管理也一直采用粗放式管理，景区环境破坏非常严重。 我国的风景名胜区管理体制经历了三次体制改革。 第一次20世纪80年代初，改革开放后，我国经济得到长足发展，旅游需求也迅速膨胀，计划经济时代的管理体制的弊端逐渐暴露，于是许多风景名胜区纷纷成立专门的旅游管理机构，对景区实行经营性管理。 第二次80年代中期。1985年我国颁布《风景名胜区暂行管理条例》，其中规定风景名胜区依法设定人民政府，全面负责风景名胜区的保护、利用、规划和建设。风景名胜区没有设立人民政府的，应当设立管理机构，在所属人民政府的领导下主持风景名胜区的管理工作，自此，我国风景名胜区开始了集政、事、企于一体的管理体制。 这个时期，我国风景名胜区的管理主体涉及到旅游部门、风景管理局、文物局、林业部、宗教部门、地方政府等机构。这种集政、事、企于一体的管理体制虽然有效的的推进了我国风景名胜区事业的发展，但由于缺乏监督和激励机制，在一定程度上也制约了我国风景名胜区旅游业的发展。 第三次20世纪90年代初期，我国部分风景名胜区开始了市场化运作的产权改革尝试，主要实现风景名胜区的所有权与经营权分离。国家依然是风景名胜区的所有者，通过法定程序，在确保对资源所有权、监督保护权和收益权的条件下，吧某些景区的经营权以或委托、或授权、或租让、或合作、或合股的方式转让给企业经营。 二、风景名胜区的管理机构 我国风景名声区的直接管理机构主要有以下两种方式： 风景名胜区政府和风景名胜区管理委员会。 三、风景名胜区管理机构设置 风景名胜区人民政府/风景名胜区管理委员会 行政管理系统 事业管理系统 企业管理系统 党政机构 行政机构 园林管理处 景区管理处 保卫处 经营总公司 绿化总公司 产品开发总公司 四、经营管理模式 （1）特许经营 （2）整体租赁经营模式 （3）股份制企业模式 四川省天台山风景名胜区 接下来以四川天台山风景名胜区为例, 对天台山风景名胜区的管理体制问题进行初步探讨。 一、天台山风景名胜区现行管理体制存在的主要问题 天台山风景名胜区位于四川省邛崃市西南端,2004 年1 月13 日正式列入国家级风景名胜区。天台山风景名胜区现行管理体制方面还存在的一些问题, 这些问题成为制约天台山风景名胜区快速健康发展的重要因素。 (一) 所有权与管理权、经营权界定不清 天台山自改革开放以来经历了2 次管理体制的变更 1988 年7 月1 日, 成立了邛崃市天台山管理处, 1994 年归口邛崃市风景旅游局领导; 1998年, 对景区实行“景村合一”的管理体制。天台山景区面积有192km2, 其中隶属天台山林场的归林业局管理, 景区内近150 户农民的土地归2 个村( 长虹村、马坪村) 管理。虽然天台山成立了“天台山管理处”,但实际上, 天台山管理处包括邛崃市风景旅游局都没有景区土地、林场的所有权, 对景区也没有执法权。因此,管理处对景区只是“务虚”管理, 管理缺少力度, 致使景区近年来出现了一些破坏性建设( 如龙窝山寨在建设过程中对天台山珍贵物种的破坏) 、粗放式开发以及环境污染等现象。例如, 林场和有关村出让土地、林地, 管理处事先不知道, 等到土地使用证下发后办建设时, 再来控制为时已晚, 类似这些情况的发生, 主要原因是天台山风景区所有权与管理权、经营权界定不清而导致的结果。 (二) 管理处的管理缺乏权威性 在我国风景名胜区管理机构设置中, 农业、宗教、林业、旅游、环保、建设、文化等部门均代表国家行使各部门的所有权与管理权?? , 但综合管理、决策和协调机构、职能监督机构、基层执行机构以及其他各种机构应有的权力及关系界定不是很清晰, 履行职能与设定职能不一致, 管理缺乏权威性。这不利于风景名胜区的保护、开发、利用。天台山管理处是天台山风景区保护、利用、规划和建设等工作的主管部门, 邛崃市委、市政府应该赋予其相应的职能, 但实际上, 管理处只是邛崃市风景旅游局的一个派出机构, 在法律上没有主体资格, 对景区内乡镇和其他相关单位没有人事管理权, 缺乏足够的管理权力, 管理处的决策与管理对景区内乡镇和其他相关单位来说缺乏权威性, 许多工作只有靠领导行政协调。例如, 2005 年7 月开始, 为申