第五章行政组织的结构与体制技术报告.ppt

4、建立行政组织规范 组织规范也就是组织的规章制度。即对设计出的行政组织的权力和责任关系体系作明确规定和说明，使各部门、各成员的活动有章可循。 （一）首长制。 也称为独任制，是指行政组织的最高决策权和责任归属于行政首长一人的行政组织体制。行政首长对行政组织的各项事务拥有最终决定权，一人决定一切重大措施，其他领导人都只是首长的幕僚，只有建议权而无决策权。 这其实是一种最古老的组织体制。早在原始社会的母系氏族时期，一个母系之首就是首长制的首脑。奴隶社会和封建社会，君主和皇帝享有着至高无上的权力，首长制非常盛行。到了资本主义社会和社会主义社会，首长制得到了进一步的发展。美国的总统制是最典型的首长制。总统具有总揽一切内政、外交、军事等重大事务的决策权，政府的其他工作人员只能向总统提出建议，而没有最后的决定权。 一次，美国总统林肯召集7位部长开会讨论问题，七位部长都反对林肯的意见，林肯最后宣布说：“七人反对，一人赞成，提议通过”。 ▲首长制的优缺点： 优点：1、事权集中、责任明确，可减少冲突与摩擦。2、指挥灵敏，易于当机立断，行动迅速，可争取时效，便于执行。3、易于保守秘密。 缺点：1、每一个人的知识、智慧、才能、洞察力、判断力有限，如果囿于个人主见，对问题的考虑则难以全面周详。2、以个人的精力和体力有限，难以日理万机，包揽一切。3、首长一人独揽大权，容易产生专制和滥用权力、个人崇拜等弊端。4、无人牵制监督，易于营私舞弊，任意启用私人。 （二）委员会制 也称为合议制，是指行政组织的最高行政决策权力和责任赋予委员会集体承担的行政组织体制。其基本特征是行政组织的最终决策是由两人以上的、地位平等的委员组成的委员会作出，一切决定由委员会按照“少数服从多数”的原则集体讨论决定。 它产生于罗马时代，最典型的是瑞士联邦委员会，一切行政事务都有瑞士联邦最高行政机关行政委员会集体讨论决定。主席由委员们轮流担任，是名义上的国家元首，负责召集行政委员会会议，但不拥有对重大事务的最终决定权。建国初期，我国的最高行政机关政务院实行委员制。 ▲委员会制的优缺点： 优点：1、能够集思广益，容纳各方面的意见，获得社会的有力支持。2、互相牵制监督，不容易营私舞弊。3、分工合作，减轻负担，考虑问题周详。 缺点：1、责任不明确，事权不专一，容易产生争功诿过的弊端。2、力量不集中，行动迟缓，效率低下，容易贻误时机。3、委员之间地位相同，难以彼此协调。4、难以保守秘密。 （三）混合制 又称为委员首长并立制，是指行政组织的事权部分由委员会集体讨论决定，另一部分由行政首长决定的一种行政组织体制。其基本特征是行政组织中既设有合议制的委员会，又设有专门的行政首长。重大问题的决策由委员会集体商讨决定，具体问题的决策权由行政首长单独行事。 从理论上来说，混合制可以兼有首长制和混合制的优点，避免两者的缺点，但如果运用不当的活，又可能同时发生首长制和委员会制的弊端。再者，混合制中首长的个人素质和知识能力水平会在很大程度上影响该组织是趋向于首长制还是趋向于委员会制。 二、集权制、分权制与均权制 根据中央与地方行政组织相互间权力分配关系的不同，可分为集权制、分权制和均权制三种组织体制。 （一）集权制 是指行政权力集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权，只能依照上级机关的指示或法令办事的组织体制。法国是实行集权制较为典型的国家。 ▲优点：1、政令归一，上级命令能够得到较好的贯彻，指挥有力。2、容易集中力量，有利于大型建设项目的推行和完成综合型的治理工作。3、有利于防止和反对地方独立王国的出现。 ▲缺点：1、权力过分集中，下级完全依赖于上级，不利于下级人员工作责任心以及工作能力的培养。2、容易导致中央机关和个人的专制独裁。3、下级机构一切奉命行使，损害地方组织的工作积极性，不利于因地制宜处理地方事务，影响工作效率的提高。4、无法有效满足地方对公共物品和服务的差异性需求，妨碍了地方政府行政方式的创新。 （二）分权制 是指中央组织完全赋予地方组织以管理自己事务的权力，地方组织无须听命于中央组织，中央组织也不加干预的一种行政组织体制。基本特征是地方政府受中央政府的控制较小，地方政府在其管辖范围内有较大的自主权，可以完全根据地方的需要管理地方事务。 ▲优点：1、可以防止中央或上级的专横与个人的独裁，可以激发民主精神。2、有利于激发下级人员的工作热情，发挥主观能动性。3、地方政府可以因地制宜地处理地方事务，避免“一刀切”造成的失误。4、可以有效满足地方对公共物品的差异性需求。 缺点：1、过度分权容易形成地方的本位主义，各自为政，甚至会导致国家的分裂。2、过度分权会导致全国各地经济的畸形发展，加剧地区间的不平衡。3、过度分权会导致中央的政策