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清代的救灾政策述论 2010年06月17日 15:43:32 　来源： 理论网 在清朝统治近300年里，全国各地的灾荒频繁发生，为了应对这些灾荒，清王朝制定了许多政策和措施，今天看来，这些政策和措施仍然有其积极意义和不少弊端，值得我们总结和借鉴。 一 清代的救灾政策极为完备，它集以往历代救灾政策之大成，嘉庆《钦定大清会典事例》对清代的备荒、救灾措施做了一个总的归纳：“凡荒政十有二：一曰备祲；二曰除孽；三曰救荒；四曰发赈；五曰减粜；六曰出贷；七曰蠲赋；八曰缓征；九曰通商；十曰劝输；十有一曰兴工筑；十有二曰集流亡。”[1]这十二个方面基本上囊括了历代相沿而成的各项备荒、救灾措施，而且又有新的发展。本文主要讲的是救灾措施，因此，下面就赈济、调粟、蠲免、借贷、除害、抚恤、安辑七个措施述论如下： （一）赈济 清代赈济的方式有几种：赈谷、赈钱、赈粥和工赈。赈谷、赈钱是临灾急赈中最流行的一种方式，康、乾以前，赈谷的数量、时限均无一定的制度，大体上视灾情而定。如康熙九年赈淮、扬灾民，“人给米五斗，六岁以上十岁以下半之。”[2]是一次性赈济。若按日支给，则每口日支三四合至七八合不等。乾隆四年，正式制定出统一的标准，即大口（十六岁以上者）日给米五合，小口（十六岁以下至能行走者）二合五勺。盛京旗地、官庄地、站丁等灾赈米数，大口月给米二斗五升，小口减半，比各直省要多。赈谷有不方便的或赈给不足的，可以赈银代替。赈济的期限，也于乾隆七年确定，分几种情况而定。一是急赈，即地方凡遇灾害，马上给予抚恤，不论成灾轻重，不分极贫、次贫，一律赈济一个月。二是大赈，即经过勘灾、审户之后，根据受灾的轻重，按极贫、次贫，分别给予不同时间的赈济。三是展赈，即大赈赈毕之后，灾民生计仍然艰难，或次年青黄不接之际，灾民力不能支，临时奏请再加赈济。四是摘赈，即选择应该得到赈济的老病孤残者等给予赈济。盛京旗地、官庄、站丁的赈期也有优待。赈济的另一种方式是赈粥。清代赈粥以设厂为主。开始秩序有些混乱，后来清统治者采取了一些具体措施，如发签领粥，男女分拨设栅相隔等，粥厂秩序才得到改进。粥厂的地点一般设在近城之处，远在四乡则于二十里内各设一粥厂，照煮赈米数按口月给一次，使远者也可得赈。施粥的对象主要是流徙的灾民。京城每年赈粥的时间从十月初一至次年三月二十日，在这段时间里，京师五城按城设厂煮粥赈济，每城日给米二石，柴薪银一两。直省省会也按照京师五城的作法在每年冬月煮赈。清代施行赈粥的做法虽然还有许多不足的地方，但它毕竟救济了不少饥饿的灾民，因此仍不失为一种简便易行、又见效快的赈济方式。 工赈也是清代经常施行的一种赈济方式。即由官府兴办一些大的工程，主要是农田水利建设工程，招募灾民进行劳作，然后给以赈银。这样既有利于农业生产和防治灾害，又救济了许多灾民，的确是一种最为积极的救灾办法。工赈给银的标准，除按日记值外，还有按土方给银的做法，例如修堤，一般每土方给米一升，银一分。工程险要、土质浮松的，则每方再加给夯实银一分余。若为开河，旱土方给米三升，水土方给米四升五合。 （二）调粟 调粟政策自古有之，主要包括三种做法：（1）移民就粟；（2）移粟就民；（3）平籴。在清代以前，移民就粟的方法采用得比较多，当时主要是因为交通不便，粮食运输困难，所以官府多听任灾民自动流移，或有计划地组织灾民转移到粮食多的地方去就食。到了清前期，虽然政府有时也采用这种办法，但是，由于当时政治稳定，经济繁荣，交通发达，各省粮食储备充足以及粮食日益大量进入市场，清政府已很少采用移民就粟的方式了。嘉庆时期，因为人口压力与灾荒日益严重，清统治者便逐渐放宽了对移民就粟的限制，嘉庆八年规定，以后“即遇关内地方偶值荒歉之年，贫民亟思移家谋食，情愿出口营生者，亦应由地方官察看灾分轻重，人数多寡，报明督抚，据实陈奏，候旨允行后，始准出关。”[3]总的来说，移民就粟的事已经比前代大为减少了。 清代调粟的另外两种做法是移粟就民和平籴，这两者常常是结合在一起进行的。如雍正四年，清廷将江西存仓之谷调运到福建平籴，救济灾民。康熙时，还通过截留漕粮平籴的办法，来紧急救援灾民。如康熙四十年，准许截留楚省漕粮四万五千石，分发给淮安等处平籴。从以上史实来看，清廷所调之粟主要用于平籴，其作用主要是平抑物价，因此，受益于此项措施的灾民大部分是尚有财力的百姓和能领到赈银的贫民。清代的调粟是很有效果的救灾措施之一，它既有省内的调济，也有跨省的调运，且数额巨大，救济地区广泛，在大灾之年确实起到了不可替代的作用。 （三）蠲免 清代的蠲免分两种情况，一种是一般年景下的蠲免，一种是灾荒年部分地区的蠲免，本文主要讲的是后者。据史料记载，清初即有灾蠲的实行，顺治二年，直隶霸州等八县发生水灾，清统治者下令免除这八个县的额赋。第二年，因江西连年发生旱灾、涝灾，朝廷下令免除当年未兑运的漕