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项目代建、BOT及BT模式的内容及适用范围 中国国际工程咨询公司 李开孟 二○○九年 目 录 项目代建制的内容及适用范围 BOT项目的内容和适用范围 BT项目的内容和适用范围 市场化运作项目的评估论证 项目代建制的内容及适用范围 一、如何理解代建制 （一）实行代建制的背景 1、外行业主，缺乏全面专业化的建设管理经验 2、投资约束机制不健全，“自建、自管、自用”三位一体，业主行为不规范 3、“三超”问题突出，投资效益低下 希望：更好地实现项目“投资、质量、工期”等目标，提高政府性资金使用效益 （二）代建制的目的 1、由专业化的建设管理单位替代“外行业主”，提高项目管理水平。 2、建设和使用分离，切断使用单位与设计、施工、货物供应商的直接承发包关系，规范和制约使用单位的行为 。 3、建立投资责任约束机制，通过代建合同明确业主（代建单位）的“责、权、利”。 4、转变政府职能，克服传统体制中政府部门过多直接参与项目建设管理的弊端。 5、从分散管理走向相对集中统一管理。 （三）两种代建制模式 政府机构或事业单位代建模式 1、国内一些地区：深圳市建筑工务署、珠海市政府投资建设工程管理中心、河北省社会公益项目建设管理中心、安徽省公益性项目建设管理中心、鹤壁市政府代建中心等 2、很多发达国家和地区：美国联邦总务署、香港环境运输及工务局、新加坡工程建设集团。 项目管理公司代建模式 1、短名单方式：如武汉市、宁波市。 2、公开招标选定方式：如北京市、浙江省等。 3、直接委托方式：如上海市、江西省 个别地区还有混合模式，如四川省。 （四）两种代建制模式的比较 项目管理公司更适合一次性业主的建设项目，政府常年具有建设项目，需组建常设性的代建机构。 事业性代建机构能充当项目业主（项目法人），项目管理公司本质上只是提供项目管理服务，只在代建合同中被授权代替业主的部分管理工作，不可能成为真正意义上的项目业主。 不以盈利为目的的事业性代建机构，与软约束的政府投资项目在产权关系上是对称的，追求利益最大化的项目管理公司，与硬约束的企业投资项目在产权关系上是对等的。政府投资项目授权公司代建，存在“寻租”、“创租”可能。 事业性代建单位通过集中统一管理，解决了政府投资项目业主分散的问题。项目管理公司代建服务的发包方（无论是谁）依然分散，且可能缺乏项目代建合同管理的权利、能力和经验。 事业性代建单位不需要重复交项目管理学费，可集中进行货物采购，能产生规模化经济效益，客观上能节约项目建设管理费 项目管理公司需要通过项目代建服务获利。理论上，如果加上营业税、所得税和利润等，政府需支付的相关费用要比建设管理费高得多。 事业性代建单位有利于监督部门的集中监管，从而减少腐败现象。承担代建工作的项目管理公司可能比较分散，难以监督。 事业性代建单位的约束力不强，不利于建立投资约束机制。从实践看，不易于拒绝使用单位的要求。项目管理公司的约束力相对更强一些：（1）代建合同制约；（2）市场准入制约；（3）从业人员的资格制约。 事业性代建单位机构和人员稳定，易于落实“质量终身责任制”。项目管理公司机构较不稳定，一旦撤销，无法落实“质量终身责任制”。 代建公司存在片面压低建设成本的管理倾向，致使建设质量或项目功能降低。 因无利可图，项目管理公司对小项目代建工作不会感兴趣，但事业性代建机构责无旁贷。因此公司代建制不适用小项目，因而不可能全面铺开，从而达不到全面推行代建制的目标。 事业性代建机构属于行政性垄断？由于缺乏竞争，可能导致管理效率低下或节约投资的动力不足。 事业性代建机构需重新设置，可能会遇到一定阻力，但项目管理公司代建不存在此问题。 结论： 实践中，两种代建模式并不相互排斥：在事业代建单位作为项目业主（项目法人），承担多数政府投资项目建管任务的基础上，对少数重大项目，可尝试通过短名单或公开招标的方式，选定项目管理公司承担项目代建工作。 代建制发展现状： 1、47个省、计划单列市和副省级城市中，有32个开始了代建制工作，13个尚未开展。一些地级市也开展了代建工作，如贵阳市、玉溪市、昆明市、柳州市等。 2、约2/3地区通过招标方式选择代建公司，有的地区既实行事业代建，也尝试公司代建。 3、32个省市中，发展改革部门负责代建管理的有18家，由建设部门负责管理的有5家，由其他部门分别管理的有9家。 4、代建项目从房屋建筑扩展到基础设施项目。 （五）事业单位代建需解决的问题 隶属关系问题：实践中，有隶属发改委、建设局的，也有直接作为政府特设机构的。 人员编制和机构设置问题：国内普遍人员太少，可能出现一人管几个项目的情况。 代建项目范围及代建阶段：如国外政府机构不分项目大小、行业全管，还是有选择性代建（按行业或投资规模） 作为项目业主，在项目建设程序中的具体职能问题：项目建议书