中国贫困地区的功能定位与反贫困战略调整研究.docVIP

中国贫困地区的功能定位与反贫困战略调整研究 2008-09-24 | 作者：熊理然，成卓 | 来源： 中经评论·北京 | 【大 中 小】【打印】【关闭】 [摘要]文章在分析贫困地区的区域特性的基础上，把贫困地区定位于中国重要的生态保障区、中国原生态文化的发源区、中国重要的战略资源储备区和中国国防安全的前沿阵地；基于贫困地区的功能定位，最后从战略转型与战略目标等方面提出了中国农村反贫困战略调整的思路。 　　（中经评论·北京）一、引言 　　 　　迅速而有效地缓解和逐步消除广泛存在于农村地区的贫困现象是中国经济社会发展面临的极具挑战性和必须解决的重大人类课题。改革开放以来，在中国经济持续快速增长和政府主导型的农村扶贫开发战略双重强力推动下，农村反贫困取得了举世瞩目的成就（刘坚，2006；胡鞍钢等，2006），农村绝对贫困人口从1978年底的2500万人减少到2006年底的2148万人，贫困发生率从30.7%下降到2.3%；农村低收入人口从2000年底的6213万人减少到2006年底的3550万人，农村低收入人口占乡村人口的比重从6.7%下降到3.7%。随着农村反贫困的深入推进，农村贫困的类型与性质也逐步发生了变化，因而，反贫困战略和政策也需要进行相应的调整（都阳等，2005；苗齐等，2006；徐月宾等，2007）。由于中国农村剩余贫困人口的分布具有极强的地域指向性和集中分布性特征，而贫困地区在中国整体发展格局中又具有独特的政治、经济、文化、生态以及国防安全地位，因而，在新的历史时期明确中国贫困地区的功能定位并基于功能定位调整反贫困战略，对于缓解直至最终消除农村贫困、促进贫困地区的发展乃至整个中国的发展都具有极为重要的战略意义。 　　 　　二、中国贫困地区的功能定位 　　 　　贫困地区的功能定位是制定反贫困战略的前提和依据，而对贫困地区进行功能定位则需要综合考虑贫困地区的政治、经济、地理、历史、民族和文化等多种因素。 　　 　　（一）中国贫困地区的空间分布 　　 　　从中国农村贫困人口的空间分布格局来看，分布广泛但又相对集中是其主要的空间分布规律，贫困人口在区域分布上呈现点（14.8万个贫困村）、片（特殊贫困片区）、带（沿边境贫困带）并存的空间格局。同时，由于贫困地区独特的自然地理、生态环境、历史进程、民族文化、经济区位等原因，生态脆弱地区、少数民族地区、山区、边境地区、革命老区等是贫困人口集中分布的典型区域，贫困地区在空间布局上有着显著的空间重叠特性，这主要表现为贫困地区与生态脆弱地区、与主体功能区格局下的限制和禁止开发区域、与少数民族地区、与资源富集地区、与边境地区以及与革命老区的高度重叠性。 　　 　　（二）中国贫困地区的功能定位 　　 　　基于贫困地区在地域分布上显著的生态脆弱性、民族性、资源富集性、边境性、复杂性等特征，在明确贫困地区在国家总体格局中的战略地位、综合考虑贫困地区的政治、经济、地理、历史、民族和文化等多种因素以及贫困地区发展与国家整体发展战略的基础上，可以把贫困地区分类定位于中国重要的生态保障区、中国原生态文化的发源区、中国重要的战略资源储备区以及中国国防安全的前沿阵地。 　　1.中国重要的生态保障区。中国的贫困地区，从地理生态空间上来判断，大部分分布在中西部高原山区、高寒山区、沙漠荒漠地区、喀斯特石漠化地区、黄土高原水土流失严重地区、大江大河的源头地区等生态脆弱及国家生态屏障区域。国家“十一五”规划纲要明确划定的二十二片限制开发区域中，就有滇黔桂等喀斯特石漠化防治区、川滇干热河谷生态功能区、甘南黄河重要水源补给生态功能区、四川若尔盖高原湿地生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区等生态脆弱与国家生态保障区域是贫困人口集中分布的地区。据《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》中期评估报告，目前的贫困人口主要分布在生产生活条件更差的地区，自然灾害频繁。根据中国农村贫困监测数据，2005年绝对贫困人口居住在山区的占50%，而连续贫困的群体有76%居住在资源匮乏、环境恶劣的深山区、石山区、高寒山区、黄土高原地区。此类贫困地区生态环境脆弱、经济发展的资源环境承载能力不强、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围的生态安全，因此，大规模的工业化和城镇化不是此类贫困地区发展的主要任务，其发展的功能定位应是保护优先、适度开发、引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。 　　2.中国原生态文化的发源区。少数民族地区作为贫困人口集中分布的又一典型区域历来是中国反贫困的重点和难点地区，在全国592个扶贫重点县中，少数民族扶贫重点县267个，占总数的45.1%；2005年末，少数民族地区农村贫困人口占全国农村贫困人口（2365万人）的比重为49.5%，贫困发生率比全国（平均2