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城乡全域空间规划落实“五位一体”总体布局思考研究
戴 忱 城乡全域空间规划落实“五位一体”总体布局的思路研究 [J] 规划师 2014(07):108-113
1 城乡全域空间规划的意义
从城市规划学科和实践的发展历程来看,城乡规划从最初的主要关注城镇地区,到现在越来越关注于城乡统筹发展;从最初的主要关注孤立的城市、乡镇、村庄的点空间,发展到重视各个点之间的空间联系以及深层次的相互影响和作用。
但是受限于城乡规划主管部门职责范围所在,主要精力或者管理权限还仅限于建设用地,且村庄以及交通水利等重大基础设施的建设用地,还与农业、交通、水利等相关部门权责交叉,因此规划实施效果很难预料。而对于广大的非建设空间来说,只能通过原则性的管控措施加以引导,实际效果无法测度。国土部门的土地利用规划做到了对国土空间的全覆盖,但是部门事权的出发点是对优质耕地资源的保护,对建设空间指标的配给没有太多的研究,因此和城乡建设系统的需求往往大相径庭。而其对其他非建设空间的配置的两个依据,一是自上而下的指标分配,二是自下而上的地方上报,主观性均较强。
除了以上这两个国土空间管理部门,农业、交通、水利、环保等部门都从各自事权出发对国土空间的某一小类进行配置,缺乏全局的考虑。因此,笔者认为有必要联合各部门进行国土空间的全域规划,明确城乡建设空间的规模和布局,重大基础设施的密度和走向,各类非建设空间的功能、布局和相应的保护与利用措施。其中,各类国土空间需要的规模和布局是由其所发挥的功能决定的,城镇由其提供的生活服务功能和承载的产业功能决定,村庄由其农民生活服务功能决定,基础设施由其承担的区域功能决定,农业空间由其承载的农业功能决定,其他的非建设空间由其承载的生态、资源等不同功能决定。
2 “五位一体”建设内容所需的空间载体
党的“十八大”报告指出,深入贯彻落实科学发展观,就要全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局,促进现代化建设各方面相协调。人是生活在土地上的,因此落实“五位一体”总体布局,最终需要落实在国土空间上,以国土空间为载体,赋予这五大功能,使得城乡全域空间更加饱满、充实和富有现实意义。“五位一体”其实对应着五大建设内容:经济建设得更加繁荣高效,政治建设得更加民主科学,文化建设得更加多元包容,社会建设得更加和谐进步,生态建设得更加文明美好。
根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137—2011) 城乡空间分为建设用地和非建设用地两大类,建设用地包括城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地及其他建设用地等;非建设用地包括水域、农林用地及其他非建设用地等。《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007) 将国土空间划分为耕地、园地、林地、草地、商服
用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地十二大类和若干小类。笔者认为可以将城乡全域空间按照点、线、面、体的基本空间要素进行划分,建设用地主要集中在人类聚居区和其之间的廊道上,主要以点和线的形式出现;非建设空间较为开敞,主要以面和体的形式出现。点空间包括城镇、村庄;线空间包括交通、水利等基础设施廊道;面空间包括农业空间、水域、滩涂等非建设用地;体空间主要指明显的地形变化,如山体、丘陵、峡谷等。因此可以将城乡全域空间划分为城镇空间、村庄空间、设施廊道空间、农业空间、水域空间、山体丘陵空间和其他非建设空间七大类,并作为“五位一体”建设的空间载体。
经济建设主要通过三次产业的空间载体来落实。第一产业的空间载体主要为农业空间、水域和山体,农业空间主要提供粮食作物和经济作物种植、林果业、畜禽养殖等的空间,水域主要提供水产养殖等产业的空间,山体主要提供林果生产、畜禽养殖等的空间。第二产业的空间载体根据“三集中原则”,主要在城镇地区,以工业和建筑业为代表。第三产业类型最为丰富多样,因此它的载体也涉及各种空间类型,城镇以生产性和生活性服务业为主,村庄以生活性服务业为主,设施廊道以物流为主,非建设空间主要为旅游业的载体。
文化的内涵是十分广泛的,因此文化建设的载体也涉及各种空间类型,城镇地区承载了历史、宗教、名人、工业、创意、科学等文化类型,村庄地区承载了历史文化、乡土文化,农业空间承载着中华民族的农耕文化,水域承载这自古以来的水文化,山体丘陵一般都蕴含着宗教文化,滩涂象征着海洋文化。
社会主要是由人构成,因此社会建设需要满足人的各种需求,主要包括宜居和宜业两个方面。
城镇地区可以提供人们就业机会、宜人的环境、便捷的交通、住房保障,满足各类消费需求等;村庄可以提供亲近自然的生活方式;农业空间可以提供食物保障和休闲空间;设施廊道为便捷的生活提供支撑;水域、山体丘陵可以提供令人心情愉悦的休闲空间。
生态建设方面以城镇和村庄作为版
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