ANBOUND-战观察-第223期：国内“新土地运动”之辩.doc

国内“新土地运动”之辩 贺军 李浩 近期，国内对统筹城乡、新农村建设中“倒腾”农民宅基地土地指标的问题争议甚大。反对者认为，这些标榜为新农村建设的土地改革的做法，就是拿农民的土地利益做文章，以用地指标来继续搞“土地财政”。尤其是“拆村并居”、新民居等做法，堪称和平时期的“新土地运动”，这是前无古人的，而且会出大事。情况真的如此吗？在我们看来，相关问题是涉及国内重大的土地政策和农村政策，必须建立在全面和客观的分析基础上，才能得出更加相对合理的结论。 一、统筹城乡推动国内“新土地运动” 在中国，农村、农业、农民三大问题，合称“三农”，近8年来始终是每年年初中央一号文件的主题。在三农问题中，土地才是基础和核心。实际上，自从中国实行家庭联产承包责任制之后，农村劳动的生产效率显著提高但是由于土地要素的流动性，中国农业生产的规模化经营一直无法实现，。因此，促进农村土地流转，是中国农业发展历程中的改革。土地在用途管制下流转（简称土地流转）上世纪80年代中期农村多种经营的兴起，到稍后农村富余劳动力大量进城打工，加上农业税和三提五统的负担较重，农村撂荒地开始出现，土地流转逐步孕育而生。1986年4月《民法通则》首次提出农民的承包土地经营权概念，并将承包土地经营权视为一种与财产所有权相关的权利。十四大通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，正式明确提出：“在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权有偿流转”。1998 年，国家有关部门整顿农地市场交易。1998 年末，广东省政府停批庄园用地并开始清理整顿已上项目；沈阳市取缔绿色庄园招商；长沙、西安、北京采取相应措施打击庄园经济。1999 年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验全面管制农地的阶段2002年8月颁布《农村土地承包法》规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”2004 年国务院颁布《关于深化改革严格土地管理决定的通知》2005 年中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》广东、湖北两省开始探索以地方立法的形式推动“同地，同价，同权”深层次的土地流转， 即农地市场交易。2007 年批准成都、重庆进行城乡统筹改革试验，提出土地流转问题中共中央总书记胡锦涛月30日在安徽小岗村考察时提出，在赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。此后不久召开的十七届三中全会作出《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。充分而主动地利用级差土地收益规律，更合理地配置城乡空间资源，给城乡统筹提供坚实的资金来源与工作平台。北京大学中国经济研究中心级差土地收入是在资源的流转中产生的因此要发挥级差地租规律的作用，就要启动土地资源的流转。不过，2008年6月国土部颁布的《城乡建设用地增减挂钩管理办法》为地方解了套。这一文件的核心是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。在4万亿刺激经济政策的背景下，这一政策为地方破解土地瓶颈开了闸。在统筹城乡、新农村建设的大潮中，各地创新出了“拆村并居”的新民居运动，通过合并自然村，复耕农民宅基地，从而获得城市建设用地的指标，再在这个空间上来做出其他文章。据河北省国土资源厅透露，到2012年，保守估算，新民居工程将为该省增加建设用地50多万亩。中国人民大学农业与农村发展学院教授就是打着神圣的名义诸如让农民住进现代化的楼房、城乡一体化、新农村建设等没收农民宅基地、侵害农民财产权益、破坏农民村落文化的一种地方政府强制收地行为；其实际的目的是借助“土地增减挂钩”政策漏洞获取建设用地指标、突破国家土地管制红线、满足土地财政与开发商需要的侵民运动。仅仅通过支付房屋拆迁补偿的方式就无偿收回农民的宅基地，造成对农民土地财产权的严重侵害使农民感觉一切都是政府强加，抵触情绪极大有调查表明，很多点的农民反映：“以前能吃的蔬菜可以自己种，现在什么都要到市场去买，几万元的补偿金，省吃俭用也维持不了多久。”农民的日常生活支出从平均每户 11617元增加到15706元，平均每户支出增加了4088元左右，增幅达35.19%。地方政府对农民房产、宅基地补偿不足造成经济上的极大损失加剧了对政府的不信任。他们之所以如此热衷还是因为“土地财政”的刺激。这两年城市建设用地指标已经被用得差不多18亿亩的农村耕地红线又谁都不敢碰很自然就想到这个方法，既能推进城市化进程又能拿到差额的土地，看上去两全其美。中央农村工作领导小组副组长陈锡文在今年两会上，陈锡文曾直接痛批一些