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歲出額度制對機關概算編列的影響力分析 Impact of the Expenditure Quota to Budget Preparation of Bureaus 徐仁輝（世新大學行政管理系教授） 摘要 民國八十四年度起中央政府實施歲出額度制，加強事前的由上而下規範，可以降低行政院主計處審查各機關概算時，談判的「交易成本」。同時設定各機關歲出額度正如同給予「財產權」般，可避免各機關爭奪預算可能產生的所謂「共同財悲劇問題」。這項新制度實施迄今對於各機關概算的編列是否產生約束力？本文藉由問卷與次級資料分析予以檢討，並提出改進意見。 關鍵詞：預算、基線預算、支出上限、歲出額度 Abstract Keyword: Budget, Base-line Budgeting, Expenditure ceiling, Expenditure Quota 壹、前言 七零年代，經過二次石油危機後，世界主要工業國家皆面臨預算赤字與債務遽增的困境。面對財政困難，許多OECD國家在80年代起開始採行一連串的預算改進措施，包括控制預算赤字與總支出規模、支出上限(Expenditure ceiling)、基線預算(Baseline budgeting)、多年度預算、預算編製前的準備工作等，以加強由上而下的總體預算控制。(Bozeman Straussman, 1982; Caiden, 1984;LeLoup, 1988)。其中支出上限以及基線預算的制度設計，理論上正如同設定預算的「財產權」(property right)，對於行政官僚追求機關預算最大化的行為(Niskanen,1971)，予以適度規範。 我國政府預算在民國八零年代起，因收支出現結構性的差距，造成預算赤字的持續擴大。中央政府因此於民國八十四年度推出類似支出上限的「歲出額度制」，加強由上而下的概算編列管理。八十八下與八十九年度因精省後，中央政府財政赤字急遽擴大，在財政壓力下，行政院主計處更嚴格執行歲出額度制，改革歲出額度的內容。 為探討歲出額度制實施迄今對於各機關概算編製的影響，本文首先介紹國外有關支出上限與基線預算的制度設計目的與方式；其次，說明我國中央政府歲出額度制的演變與問題。再以九十年度為一分界線，分別以各主管機關概算、預算案與法定預算數，以及問卷資料進行分析檢討。 貳、限制預算編列的制度設計 在預算過程中，各機關競逐有限預算資源，各機關首長會盡可能爭取最大的機關預算(Niskanen，1971)，否則即為其他機關所爭取使用；由於各機關的競逐，容易導致預算的擴張與預算赤字，如同出現「共同財悲劇問題」(Tragedy of the commons)。所謂的共同財悲劇問題，原係指在缺乏私有財產權制度下，每一個使用者皆有誘因去過度使用共有的資源，如水資源、牧草、公園或海洋捕魚場等公共資源，最後導致資源的枯竭與破壞。解決共同財悲劇問題的辦法，有強調「私有財產權」制度的訂定，或由政府訂定強制遵循的規則。因此在節制各機關預算要求的制度設計上，二十世紀八零年代末期各先進國家陸續推出的所謂支出上限或基線預算等制度作法，類似給予各機關使用預算的「財產權」般，對各機關預算編列予以限制，以克服共同財悲劇問題，避免赤字與預算規模的成長(徐仁輝，民90年)。 在財政擴張時期，政府預算決策較偏重由下而上方式，各機關只要能提出效益高的計畫，就能獲得預算，因此係屬於計畫導向。預算的決策符合遞增主義的描素，以上一年度的預算為基礎成長。而在財政緊縮時期，預算決策偏重由上而下的方式，各種財政規範(fiscal norms)等制度限制主導預算決策，這些規範包括支出上限、基線預算、債務餘額、赤字目標、平衡預算目標等(Schick,1986)。 支出上限 大部分OECD國家皆採行支出上限作法，以嚴格控制各機關的預算需求與成長。支出上限的訂定對機關預算編製的限制，也較以往非財政緊縮時期更具效力。OECD各國在實施支出上限與目標政策各有不同，有的國家係採取強制規定，上限絕對不可以超過；有的國家則有彈性，一旦國家提出有力需求時，上限是可以推翻的(Schick,1986)。有的國家將支出上限與目標政策持續每年執行，有的則視經濟景氣與財務狀況而有中斷，即有些年度無上限規定。將支出上限列入預算程序的有加拿大、丹麥、芬蘭、法國、日本與英國等；將支出上限作策略性運用的有澳洲、愛爾蘭、紐西蘭與美國等。各國對支出設限的範圍也有很大的差異，因為各國個別一些不同的法定支出是無法設置上限的。 以美國1990年預算執行法(Budget Enforcement Act，簡稱BEA)為例，該法將預算劃分為互相分開的兩部分：自由裁量(discretionary)支出以及直接(direct)支出與收入，自由