PF2英国PPP的新模式.docVIP

PF2：英国PPP的新模式 普通法系和大陆法系对于PPP项目采取了不同的规范路径，许多大陆法系国家通过单独的行政法律来约束PPP项目。例如，当事人之间的PPP协议不能违反行政法律所规定的基本原则。法律会规定关于PPP的许多权利，比如政府作为发包人享有单方面取消合同的权利，运营费用出现不可预见的增加时运营人享有补偿权利，或者政府为了公共利益享有单方面变更的权利等。相反，在普通法系国家，则由普通法来规定所有商事交易的基本原则。英国是非常成功应用PPP模式的一个国家，然而却没有一个综合的PPP法，而是采用了标准化PPP合同。 英国PPP合同概述 英国自1992年开始启动英国特色的PPP—PFI（Private Finance Initiative），并在1999年颁布了《标准化PFI合同》第一版，然后分别在2002年、2004年和2007年颁布了第二版、第三版和第四版。到2012年，英国政府在总结以往PFI的不足，颁布了“PPP新路径”，简称PF2。PF2充分利用PPP的关键优点，继续吸收私人融资的专长。PF2模式包含了很多改革，致力于消除浪费、改进效率，从而更好保护公共利益。英国财政部于2012年12月出版了《标准化PF2合同》。 《标准化PF2合同》主要有4个目的：第一，基于“PPP新路径”来结构化PF2合同，在公共和私人之间合理分摊风险，并促进大家对PF2这种新模式有共同的理解；第二，将合同条款划分为“强制条款”（不允许修改）和“推荐条款”（为了适应不同行业，可以此为基础进行修改）；第三，让合同标准化更加落地，例如提供了标准服务产品模板、格式化的付款机制以及PPP股东协议等；第四，让合同当事人无需过重地谈判，从而减少PPP采购时间和费用。 PF2新改革 为了保护公共利益，《标准化PF2合同》包括了以下新改革： （1）公共机构要对PPP进行股权投资； （2）承包人的服务限制在硬设施管理（如建筑的设备、电气管理等）； （3）政府在PPP框架下，对于软服务（如保洁、安保、绿化等）可采取灵活方式； （4）PF2项目的运营和财务信息透明化（但不能过多加重承包人的负担）； （5）政府承担那些公共机构比私人机构更好管理的风险； （6）加强PPP结构，吸引更多的投融资来源。 《标准化PF2合同》主要从以下几个方面对接上述改革：公共机构股权、更透明化、持续改进和实现物有所值。 为了加强公共和私人机构之间的伙伴关系以便更好地维护公众利益，《标准化PF2合同》规定了英国政府将以小股东的身份作为PPP项目的共同投资人。英国政府组建了新的Central Government Unit（CGU，中央控制单元）来履行公共机构的股权投资，并享有与私人股权投资人一样的权利。CGU与私人机构之间的关系通过股东协议来体现。CPU向PF2的项目公司选派董事。这些董事与公司其他董事一样，负有信托责任（fiduciary duties）。 公共机构股权的好处有：第一，增加了透明。由于公共机构参与了PF2项目公司关于运营管理的战略决策，能够更好地改进项目绩效和控制风险。第二，降低了项目公司的融资成本。英国政府统计数据显示，公共机构的融资成本为4%，而私人机构的融资成本为8%。因此，在PPP项目中增加公共机构的投资，可以有效降低项目的融资成本。第三，可以分享项目成功所带来的股权回报。 但是，为了保证公共机构股权目的实现，公共机构股权注入需要强调以下几点：第一，CGU作为小股东，股权比例为30%~49%。具体的比例根据专业评估来确定。第二，公共机构股权的价格应通过充分市场竞争来确定。第三，具体政府采购人不能向PF2项目注资。 让项目更加透明 透明是PF2的核心。为实现这个目标，《标准化PF2合同》采取了一系列措施来保证PF2项目实施过程的透明。包括： （1）让纳税人获取等多的项目信息，增强他们对项目实现物有所值的信心。同时，关于政府项目批准过程的信息向业界更加开放，这样社会资本可以对未来计划更有确定性。第一，对于政府是股东的所有项目，发布年度报告，详细项目信息和财务信息。第二，要求所有社会资本提供实际的和预计的股权回报信息，并在政府网站上发布商业计划批准跟踪，对项目进展状态持续更新。第三，出版大众容易获取并理解的以往PPP项目信息 （2）政府采购机构更加透明，以使他们能够获得更好的信息来有效管理合同。措施包括：第一，合同规定报告、建造和运行手册，保持年效率评审。第二，强化合同中的信息条款和程序，以保证持续获得信息。第三，对于生命周期基金，介绍开卷方法（open book approach）。第四，让政府采购机构或地方代表以观察员身份参加项目公司董事会会议。 促进服务的持续改进 《标准化PF2合同》规定改了政府和承包人应每年开会评审PPP合同绩效以及探究PPP项目效率。 （一）