中国投资10第三期地方政府融资风险难题讲解.doc

地方政府融资风险难题 2010年03月18日?14:36??《中国投资》规范地方融资允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险一场对地方融资平台的规范已经展开。1月19日上午，国务院第四次全体会议上。温家宝总理在讲话中提出，要尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险。之后有消息称，财政部已经拟定了一份整肃地方融资平台的文件正在征求意见中。与此同时，来自金融监管部门的抽查已经展开。中国银监会在1月份的经济金融形势通报会上，要求银行业金融机构要全面评估和有效防范地方融资平台风险。银监会还要求商业银行将现有的平台公司“项目包”开包检查。同时，对无资本金、仅靠财政担保的项目停止新的授信。按照银监会的要求，各家银行需进行自查外，总行还将对各级分行进行抽查，以落实债权的保障措施全部实施到位。一时间满城风雨。去年4万亿经济刺激计划曾经给当时被财政困扰着的地方政府们带来了希望，各地纷纷推出包括地下轨道交通系统、城市轻轨、高速公路等大型基础设施建设项目规划，总投资规模十分庞大。然而，令地方政府失望的是，最终中央财政仅负担了总的投资计划中的1.18万亿，这意味着上报的大量地方项目的大部分资金将由地方自筹，本来捉襟见肘的地方财政变得更加困窘。于是，融资平台成为地方政府为中央项目配套资金的重要手段，2009年初，央行与银监会联合发文，提出支持有条件的地方组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，这被普遍解读为对地方政府融资平台的肯定和鼓励。1年间，地方融资平台的数量和融资规模飞速发展，据央行2009年第4季度披露的数据，全国有3800多家地方融资机构，由于融资途径主要靠银行贷款，在去年全国9.59万亿元的新增贷款中，投向地方融资平台的贷款占比高达40%，总量近3.8万亿元。国家发改委投资研究所研究员刘立峰估计，按照2009年GDP增长8.7%来看，2009年地方政府建设负债率快速上升到14.9%，比2008年提高了3.9个百分点。随着经济复苏态势基本确定以及地方债务规模的迅速膨胀，决策层对地方融资的态度也发生了转变。一直以来，我国地方融资缺少全局性、必要的制度设计和规范，而无论是国债的转贷，还是企业债承担市政债责任，还是中央代发地方债，中央政府对地方政府发债的政策也都是异常谨慎。这是在现有地方政府投资冲动很大而责任约束不到位的体制条件下的必然选择。但是，在缺乏合法融资途径的同时，地方政府反而广开渠道，通过各种办法向银行贷款筹资，中央政府没有有效的监管手段。所以，每一次地方融资规模膨胀过后，都会导致商业银行大量呆坏账的核销，对金融体系造成严重损害。“地方融资的问题，根源还是在财税体制和行政体制上”，刘立峰指出。正是地方政府财力与事权的不匹配、合法的融资渠道少之又少，导致地方融资过于依赖银行贷款。而要想改变这种现实，更是需要从机制、体制上下手，使地方政府融资在满足发展需要的同时，得到持续有效的约束和控制。而国家发改委财政金融司司长徐林在接受《中国投资》采访时则表示，允许地方政府直接发放地方政府债券和市场债券，应该作为改革的目标和方向，但是在当前还存在制度性缺失和障碍。具有可操作性的思路是：为地方融资平台的正常融资提供通道，同时规范其发展，合理控制债务规模，防范连带形成的财政风险和金融风险。长期困窘的基层财政1994年分税制改革之后，提高了中央财政在财政收入中的比重，几个主要税种的大部分收入都划归中央，留给地方的多是一些近期增收潜力较小和征管难度较大的零散税种，其收入不仅不够稳定，而且增长缓慢。之后，地方各级政府纷纷仿效，上一级财政都将主体税源划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。“这就造成越往基层政府，日子越难过，可用于建设的资金越短缺”，刘立峰说。与此同时，中央政府与地方政府、各地方政府之间事权没有明确的、正式的分工，导致支出责任层层下放，特别是本应由上一级政府承担的义务教育和公共卫生等普遍性和基础性服务责任却不断下移。一些需要地方配套的投资项目，市县配套通常要占到2/3，这就造成地方政府尤其是基层政府的收入能力与日益增加的支出责任表现出极大的不适应。这在去年的4万亿投资计划中体现得非常明显。“从我们当时对地方政府的调研看，很多地方的配套资金都难以落实到位，如湖北省就估计中央投资项目的地方配套资金缺口达到60%以上。从全国情况看，2009年地方政府的资金配套任务达6000亿元，而地方政府仅能拿出3000亿元，还有3000亿元的资金缺口，即资金缺口达50%”。国家发改委投资研究所罗松山说。以湖北省荆州市为例