湖南省小型水库灌溉系统自组织治理模式探析.docVIP

湖南省小型水库灌溉系统自组织治理模式探析 　　摘要 湖南省小型灌溉系统因传统的“专群结合”的治理模式丧失了其存在和发展的组织环境而陷入困境，自组织治理是小型水库灌溉系统治理发展的必由之路。小型水库水资源的非排他性和可减少性决定了必须要组建用水户协会（WUA）来保证各用水户能满足其正常灌溉用水需要，并且用水户协会的制度、承诺因能得到用水户的信任和监督而具有实现的可能。在具体实施过程中需做好协会成立前的准备工作、成立用水户协会、加强用水户协会的运行管理并对政府和农民在自组织灌溉治理中的角色进行定位。 　　关键词 小型水库；灌溉系统；自组织灌溉治理；用水户协会；湖南省 　　中图分类号 S274 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）19-0216-02 　　湖南小型水库及其灌溉系统大部分都是兴建于20世纪60―70年代，一方面经过数十年的运行出现系统老化破损，另一方面因传统的“专群结合”的治理模式丧失了其存在和发展的组织环境而导致灌溉设施维护不足和分水混乱问题，并引发农民陷入用水困境。而解决农民用水困境的关键在于改革传统的政府机构主导的治理模式，设计出与小型水库灌溉系统和农村经济环境相一致的治理模式。 　　1 自组织治理是湖南省小型水库灌溉系统发展的必由之路 　　纵观湖南省农村小型水库灌溉系统的治理历程，可以看出，农村小型水库灌溉系统的治理经历了3个发展阶段。 　　1.1 农村小型水库灌溉系统从建成到改革开放前 　　此阶段的灌溉系统治理模式基本上是政府负责的治理模式。建设、维护和使用主体是集体，即生产队、生产大队和人民公社，各主体权责明确。每个小型水库都设立管理所，全权负责该水库灌溉系统的维护、管理和生产队灌溉用水。 　　1.2 家庭联产承包责任制实行后至2003年 　　这一阶段，作为农村小型水库灌溉系统建设、维护和使用主体的集体因解散而导致灌溉系统各建设和维护主体缺位，使用主体由集体变为个体农民，小型水库灌溉系统用水效率明显低下。基于此，1990年，国务院出台“两工”政策，即农村义务工和劳动积累工，政府据此可以有效组织农民进行灌溉系统的维护和管理。此阶段的小型水库灌溉系统治理模式采用的是“专群结合”的治理模式，即农村小型水库只保留1～2个工作人员，平时负责安排“两工”进行灌溉系统的维护和管理，在用水旺季负责灌溉用水的调度，防止用水纠纷的发生。 　　1.3 2003年至今 　　2003年，农村税费改革和取消“两工”后，湖南省小型水库灌溉系统的治理陷入“瘫痪”状态，灌溉水资源浪费严重、灌溉用水效率低下。具体表现：一是建设主体缺位，投资资金缺失。自从免除农业税、取消“两工”后，金钱成为衡量农民劳动力的唯一标准。农民认为农村小型水库灌溉系统建设应该由政府来办，农民投工应按劳取酬，而地方政府则认为灌溉系统建设和维护是生产性投入，应该由农民来办；同时，水库及灌溉系统的维护所需资金，农民不愿意出，地方财政无钱投入，而省财政和国家财政的投入也是有限的，资金缺失导致灌溉系统难以维护。二是管理主体缺位，运行机制缺失。一方面，乡镇综合配套改革后，旧的管理体制被打破，水库管理所撤销，新的管理体制尚未产生，农村小型水库基本上是处于“农民用，无人管”的状态，维护经费无着落，管理人员不落实，水库安全无保障，小型水库管理主体缺失必然导致运行机制缺失，维护、管理和用水相互脱节，结果是造成“三不管”局面，种的是“责任田”，用的却是“大锅水”，水资源浪费严重。三是灌溉方式落后，节水观念全无。传统的粗放式灌溉模式在湖南农业灌溉中根深蒂固。在调研中发现，小型水库的农业灌溉中串灌串排、农田大水灌溉、放“跑马水”现象非常普遍，水资源浪费严重。 　　2 自组织治理的必要性和可能性 　　湖南省小型水库灌溉系统所面临的灌溉治理问题是全国乃至全球性的灌溉难题。只有加强小型水库灌溉系统的管理制度和激励机制等“软件”建设，寻求适合湖南小型水库灌溉的治理模式，才能实现小型水库灌溉的可持续性。目前在全国推广的通过农民自己组建用水户协会（WUA）方式，为湖南省小型水库灌溉系统的治理指明了方向。 　　小型水库灌溉系统自组织治理就是以一个小型水库灌溉系统为单位，该系统内的所有用水户在国家相关法律和规章制度的框架内，共同参与组成一个具有法人地位的非正式组织，即用水户协会（WUA），接管从政府机构移交过来的小型水库灌溉系统的管理和维护责任。自组织治理完全是由农民自己来组织管理灌溉系统，用水户协会是农民自己的组织，由农民选举、管理、决策，是灌溉系统用水户的代理人，其职能是为灌溉系统的所有用水户提供灌溉服务和灌溉系统的维护和管理，体现了用水户在灌溉管理中的话语权。同时，WUA也必须接受政府水管部门提供的技术和管理方面的指导，并按市场经济的一般规律参与