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农村土地和房屋产权制度改革若干法律问题探析 四川双流县法院课题组??发布时间：2010-04-30 22:54:29 引?言 随着我国经济、社会的快速发展，城乡一体化进程的加快，人口流动越来越频繁，农民对宅基地及农房（俗称“小产权房”〔2〕）的需求不再限于占有和使用，他们需要将其以转让、抵押、出租等形式予以流转，以发挥更大的效用，创造更大的价值。“小产权房”由于没有经过国有化程序，省去了土地出让金等成本，为城镇中低收入者实现居住权提供了有利条件，“小产权房”交易也在全国范围内愈演愈烈。然而，我国长期以来沿袭城乡二元体制，现行法律及政策对宅基地使用权及农房产权流转的禁止性规定，限制了农民的主要资产为实现其财产价值进行充分流转。现实与立法的尖锐冲突，使我们的行政管理、司法审判陷入了非常尴尬的境地。 而2008年伊始，作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为抓好城乡统筹、走出一条破解“三农”难题的新路子，实现社会经济的科学发展，成都市委、市政府出台了有关保护耕地并进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的试行意见，将试验区改革重点锁定在了开展农村集体土地和房屋确认产权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等方面。〔3〕其中，以确权为基础、以流转为核心、建立集体建设用地使用权出让制度和城乡统一的房屋产权流转制度等多项创新之举正在成都市辖区内的都江堰、双流等区（市）县进行试点。〔4〕成都市委、市政府打破传统城乡二元发展理念、深入推进统筹城乡发展的上述举措是一场涉及思想观念、体制机制、利益格局和方式方法的深刻变革，为我们化解上述冲突提供了有利的契机。但由于先试先行的试验区建设没有成功经验可供借鉴，本文将结合现行的法律法规，从改革实践的现状及其特点入手，以突出重点为前提，就目前宅基地使用权和农房产权改革中核心领域、关键环节的重大、疑难问题，提出几点探讨意见，以期能为此次试验区农村土地和房屋产权制度改革提供有益的参考。 一、我国关于宅基地使用权及农房产权的立法现状 目前，我国经济发展水平不高，城乡二元化程度严重，社会保障制度尚未普及到农村，为解决全国9亿农民的“安身”问题，国家将宅基地使用权无偿提供，使农民可以通过建造房屋和其他附属物等，对宅基地进行占有和使用。然而，我国却没有对农民的这一最基本生存保障进行系统、专门的立法，相关规定仅散见于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律法规及相关的政策性文件中。 在法律法规方面，《宪法》第10条第4款规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《物权法》第153条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理等法律和国家有关规定。”第184条规定“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；……” 在政策性文件方面，国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售”，2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，同年，国土资源部发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》规定“农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准”，“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”。 分析上述法律法规及政策性文件的规定，我们不难看出： 在确权方面，宅基地的使用权须农村村民以申请并获得批准的形式取得；农房产权则基于农民对房屋及其附属物的合法建造而取得，但我国目前没有建立类似于城镇房屋登记制度的统一的农房产权登记制度。 在流转方面，关于宅基地使用权，首先我国宪法规定农村集体土地使用权（包括宅基地使用权）可依法转让；其次，不论是现行的法律法规还是政策性文件，均禁止宅基地使用权的抵押；第三，法律法规与政策性文件禁止宅基地使用权跳出本集体经济组织的范围以抵押外的其他形式进行流转。〔5〕而关于农房产权，我国现行立法并未禁止农房产权的流转，但根据“房地一致”的原则，法律法规中对宅基地使用权流转的禁止性规定限制了农房产权的流转。此外，政策性文件严格禁止农房向