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对破解农村宅基地退出难题的思考 [提要] 当前，我国农村宅基地占用超标现象普遍存在，甚至有“一户多宅”、“空心村”出现，致使我国农村建设用地大量浪费，土地利用效率低下。本文针对当前我国宅基地退出难题，主要以重庆地区为例，应用管理学和技术经济学理论，提出在不影响农民居住利益的前提下，通过对多占宅基地实施有偿使用，以促进农民退出多占宅基地的建议。 关键词：多占宅基地；有偿使用；退出 中图分类号：F32 文献标识码：A 原标题：以“对多占宅基地实施有偿使用”来破解农村宅基地退出难题――以重庆为例 收录日期：2015年8月29日 据有关资料显示，重庆市到2020年城镇化率要提高到63%（据统计，2012年底重庆市城镇化率为56.98%），主城区常住人口将达1，200万人（据有关统计，截至2010年，重庆主城区人口为730万人）。其中，渝东北生态涵养发展区，要通过引导人口相对聚集和超载人口梯度转移，引导转移人口130万人，常住人口减少700万人，确保50%以上森林覆盖率；渝东南生态发展区，通过引导人口聚集和有序梯度转移，引导转移人口80万人，常住人口减少200万人，森林覆盖率达到50%以上。从以上规划中我们可以看到，到2020年重庆市的人口城镇化率要大幅提高，生态涵养区和发展区的森林覆盖率要大幅提高，这都需要大量农村人口转户或集中居住，并将宅基地进行有质量的退出和复垦来实现。然而，重庆市在农村宅基地退出工作中却碰到了较大的困难。 一、重庆农村宅基地退出的困惑 （一）户籍制度改革中宅基地退出少，转户人员结构背离改革初衷。重庆市自2010年8月启动涉及1，000万农村人口的户籍改革以来，据官方统计，截至2011年6月，已有170余万农村居民转为市民，但据重庆市国土局统计，截至5月底，却只有132户、278人转为城镇居民后自愿申请退出宅基地，退出面积仅为31.24亩，占总转移人口的0.16‰。也就是说，只有极少数农村居民在农转非后愿意退出自家宅基地。此外，重庆前期户改存在一个突出的矛盾是，退地及农转城人员中来自远郊区县的居多。据官方统计，在重庆170万转城人员中，主城占14%，远郊区县占18%，乡镇占68%。由于户改的主要对象是在主城工作、经商的农民工及新生代，但现在只占了1/3，转户农民多数属于乡镇就地转户，这会导致乡镇财政压力过度增加，户籍改革专户人员结构背离了改革初衷。 （二）地票交易没能很好地激起农户参与宅基地退出的意愿。重庆市作为城乡统筹综改示范区，在整个大重庆区域实行城乡的土地增减挂钩，所以偏远地区的宅基地退出指标可以作为城市的建设用地指标。为了促进农户退出不需要的宅基地，缓解城市的用地紧张，并使农户在退地后能得到较好的经济收益，重庆市设计了一套针对退地农户的系统的交易制度，即地票交易制度，退地人员通过将宅基地复垦，从而获得地票，将该地票用于市场交易，以交易价格对退地和复垦人员进行补偿。即便是这样，重庆市的农村宅基地退出依然很少。 针对农户参与宅基地退出的意愿不高、参与程度偏低的问题，黄贻芳等多位学者收集了农户的实地调查数据，通过建立模型进行了分析。分析认为，农户拥有的宅基地数量、农户对宅基地政策的了解程度和对退地收益的认知等多因素影响了农户退地的积极性。除了农户的这些原因以外，其他非农户原因恐怕也很重要，特别是地票制度本身的完善与否问题。 自2008年12月4日以来，重庆地票交易促进了重庆农村土地使用权的流转，促进了城乡一体化，增加了农民的土地收益，对新农村建设和耕地的保护起到了一定的作用，但是地票交易也面临着诸多的制约瓶颈。据有关调查和研究显示，重庆市地票交易面临的制约瓶颈主要是退出宅基地复垦的落实问题、复垦宅基地的溢价分配问题，以及地票持有者的权利保护问题。其中，后两者涉及到地票的供需两方，直接影响到地票交易市场，影响到农户以地票交易为平台参与宅基地退出的意愿和地票交易这条宅基地退出渠道的有效性。当前存在的主要问题是： 1、复垦宅基地的溢价分配问题。对于复垦宅基地的溢价分配，《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》是这样规定的：先支付复垦成本，然后支付给农村集体类组织类似于土地出让金的价款，再支付给区县政府耕地保护基金，最后剩下的才归属于退地农户。由此可见，农户在参与宅基地的退出中，实际得到的利益很少，这样的溢价分配制度大大降低了农户以地票交易为平台参与宅基地退出的意愿。 2、地票持有者权利保护问题。《暂行办法》只赋予了地票持有者选择地块的权利，没有给予土地使用权出让时的优先权，地票持有者是与其他竞争者平等的参与土地的招拍挂的。此外，在参与出让土地的招拍挂中，地票持有者如果拍到该地块使用权，地票的价格便计入招拍挂价格中。如果拍不到地块，政府则从拍卖价中扣除地票价格，返还给地票持有人，但是只返还本金，利息损失的风险由地票持有人承担