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“依法治党”问题研究述评 刘德威 “依法治党的提法，早在十五大提出“依法治国”的基本方略之前，就已经见诸报章了。据笔者检索，最早在1994年，就有文章在提到加强党内制度建设、健全民主集中制时，用了“依法治党”这个词。但那时的理论文章，都没有对“依法治党”这个概念作出界定和解释，从行文的内容来看，基本上都是在“制度建党”的意义上运用这一概念，主要指根据党内规章制度来规范党务活动和党员行为；此处的“法”，当是指以党章为核心的党内一套规章制度体系。这种提法在当时的理论界尚没有引起很大反应，少有学者对此加以评论，更没有专门论述这一问题的文章。到了1997年党的十五大召开，“依法治国”、“建设社会主义法治国家”的思想成了全党和全国人民的共识之后，“依法治党”的问题成为理论界研究的热点，围绕这个问题的争鸣也随之展开。 一、围绕“法”的不同理解而形成的几种观点 “依法治党”这一概念的提出，其意义自不待言，所有论者都认同把“法治”的精神引入党的活动和自身建设中来，规范党的领导；党务活动，不但是依法治国大业成功的关键，同时也是党自身健康发展、提高领导水平和执政水平、保持党的先进性，巩固党的领导和执政地位等等的重要前提。但是，围绕“依法治党”这一具体概念的理解和运用。在理论界却产生了不小分歧，基本上形成了四种具有代表性的观点。 第一种观点是对“依法治党”最直观、恐怕也是最正统的理解，那就是，“依法治党”所依的“法”应指国家层面上的法律，依据国家法律来规范党的活动。有文章论述道：“依法治党是由法制本身的特性及其在党的建设中所显示的作用决定的”，“法制在党的建设中具有监督、约束和保障作用”，“在市场经济条件下，党必须加强对党员、党的领导干部的法制教育，用法制来制约和规范党的组织、党员的言行，要把党的活动纳入法制的轨道，确保党员在宪法和法律的范围内活动，实现党的建设法治化”。尽管作者并没有在文中对“依法治党”作出明确定义，但是从其内涵来讲，此处的“法”当指国家政权意义上的法，意指党的外部活动和内部建设、党的组织行为和党员个人言行都要受国家法律的制约和规范，也就是我们常说的，党要在国家法律的范围内插动。 第二种观点也是争议最大的观点，它试图把法律的概念引入党的内部建设中，独辟一种“党内法制化”的蹊径。这一类的文章，多从党内的规章制度层面阐发“依法治党”思想，认为“依法治党”所依的“法”是党内的“党规党法”；以党章为核心的党内规章制度可以比照于国家法律体系，因此党内也应有立法、执法、司法、守法和监督等一整套过程与结构。持这类观点最有代表性的文章是发表在《社会科学》(1998年第7期)上的《试论“依法治党”的提出》一文，该文对“依法治党”的定义和内涵作了全面的阐述。作者给“依法治党”下了一个颇长的定义：所谓“依法治党”就是全体党员(包括干部)和各级党组织在党中央和上级党委的领导下，依照党章和其他党法的规定，通过各种途径和形式管理党务，加强自身建设。保证党建工作都依党法党规进行．逐步实现党内民主和党的各方面建设的制度化、法律化，使这种制度和法律不因党的领导人的改变而改变，不因党的领导人个人看法和注意力的改变而改变。作者认为，从法律所体现的“规范”、“公正”和“强制力”及其必然要求来看，党法党规体现了法律的一般特征；从国家法律——国家法制——依法治国的逻辑来看，也应该有一个党内法规——党内法制——依法治党的逻辑。 还有论者进一步提出，要达到依法治党的目的，必须建立起完备的党内法制体系。一个完备的党内法制体系，应包括五个基本的组成部分：(1)以党章为主体，以一系列党内条例、规定、办法等共同构成的党内法规体系；(2)以健全的党代表大会制度、各种会议制度和程序性规定为基本要素的党内立法体系；(3)以党性和党规党法教育为思想基础的党内守法体系；(4)以党的各级组织、纪检机构和完善的处罚、申诉制度为组织保证的党内执法和保障体系；(5)以全体党员和人民群众的民主监督及健康的批评与自我批评为可靠依托的监督体系。可以说，这完全是按照国家法律治理结构对党内制度结构的一种设计，俨然是一种国家法律流程在党内的微循环。 对于这样一种仅仅依照“完备的党内法制”来治党的观点，有不少学者是持不同意见的，第三种观点就试图从兼顾“国家法律”和“党内法规”两个层面的涵义来论述“依法治党”问题。 中央党校的侯少文教授在其专著《依法治国与党的领导》中专辟一章《依法治国必须依法治党》来论述“依法治党”问题。作者认为：“依法治党’是由依法治国而来的一种引申、借用，是要把依法治国的基本精神贯彻到党的领导活动和自身建设中来，同时也是要把党的活动纳人到依法治国的格局之中。”因此它具有两重含义：(一)党必须在宪法和法律的范围内活动；(二)党必须加强自身的制度建设和