退耕还林政策经可持续性的实证分析.docVIP

退耕还林政策经济可持续性的实证分析* ---以宁夏回族自治区为例 东梅1 钟甫宁2 摘 要 本文运用实证的方法从国家宏观政策和作为微观主体的农民的粮食消费及其收入两个层面，论证了国家退耕还林政策的可持续性，得出结论：如果不能同时保持宏观和微观两个层面的持续，那么该项政策将有可能不持续。 关键词：退耕还林 可持续 实证分析 引 言 西部地区是我国生态、经济最脆弱的地区，而宁夏的状况尤甚。宁夏回族自治区是我国唯一的回族自治区，人口580多万，其中回族约占30%以上。地处西北内陆、黄河上中游地区，总土地面积6.64万平方公里。南部为黄土丘陵山区，中部为毛乌素和腾格里沙区，北部平原即为引黄灌区。气候属典型的大陆性气候，降雨量由南向北递减，干旱、风沙等自然灾害频繁，生态环境十分脆弱。为改变西部地区的生态状况，1999年国家在国家优惠政策的吸引下，极大地调动了农民的积极性。笔者担心的是后，优惠政策取消，没有其他收入来源农民毁林种地—2500万吨，现金约150-160亿元（陈锡文，1999），那么国家是否有这样的经济实力支撑此项目呢？按ＷＴＯ协议计算口径，年我国农业支持总量为1709亿元和2200亿元，.78％和８.８％。全国粮食综合生产能力4.316亿吨1996年5.12亿吨下降15.7%，因此2003年下半年全国粮价出现恢复性上涨。这触动了国家和民众浓厚的粮食情结。新的一年我们还要不要按照原规划进度继续退耕呢？我们是要粮食安全还是要生态安全呢？谈到这个问题又回到了我们耳熟能详的粮食安全讨论了，相关文献非常多（梁鹰，1996；朱希刚，1997；朱泽，1998等）。实际上只要有完善的粮食市场，这个问题是非常好解决的，供求平衡理论已告诉了我们答案。 另外需澄清的是，粮食供给不等于粮食完全自给自足，而是在一定粮食安全警戒线以内的粮食自给，即联合国规定的人均0.8亩耕地或粮食进口量达到5%或更高一点。如果我国按照规划到2010年退耕2.2亿亩，在我国现有的人口规模下，人均耕地面积也大于0.8亩，还在粮食安全警戒线以内；即使我国粮食减产到不足以满足退耕需要，国际市场的存在也能帮我们解决这个问题。进口粮食等于进口资源，而且世界粮食比中国低，这样的好事何乐不为？因此，我国并不存在粮食供给能力不足的问题。 （二）退耕还林政策的突变 然而，就在各地退耕工作进行的如火如荼时，国家忽然在没有任何征兆的情况下大幅削减了2004年的退耕指标，从计划的6000万亩突然降为1000万亩，宁夏地区的退耕指标也从计划的165万亩削减到50万亩。这是怎么回事呢？ 退耕还林是国家自上而下推动的项目，虽然地方政府需要负责工程的组织实施，且退耕还林地区所需检查验收、兑现、管护等工作费用也由地方承担，但是工程的政策安排在相当程度上还是能激励地方政府实现其自身利益，因此地方政府往往倾向于超中央预定指标组织农民大规模进行退耕，并在事后与中央政府进行讨价还价，要求追加退耕指标和相应补贴。退耕后的三年里许多地区都出现了超规模计划，并不断要求中央增加退耕指标的情况。因此，此次政策之变有可能是国家宏观调控退耕速度的一种策略。 然而更多的可能是国家的粮食自给出现问题及政府的粮食情结所致。退耕还林政策始自90年代后期，那时国家出现了全面的粮食过剩。退耕政策推行三年来，为国家消化了大量的粮食库存。在粮食减产、库存减少等因素的作用下，2003年粮食价格出现强劲反弹。粮食这个增之一分嫌多、减之一分又嫌少的商品的重要性被放大，许多人将粮食价格的上涨归因为国家全面的退耕还林政策，于是在全国粮食产量及耕地面积减少的双重影响下，国家有意识地放慢了退耕的步伐。 那么，退耕是否是造成我国粮食减产的主要原因呢？答案是否定的。原因是：①我国拟退耕的土地多属于坡耕地和沙化土地，其水肥条件差，水土流失严重，粮食产量低而不稳。据估计，我国大于150的坡耕地的粮食平均亩产仅236斤，遇上干旱等自然灾害，很多地方连种子都收不回。即使规划的2.2亿亩坡耕地和沙化土地全部退完，一年也不过少收520亿斤左右的粮食，只占“九五”期间全国粮食平均产量的5.2%（国家退耕还林规划，2002）。②导致1998年到2002年粮食产量减少的因素中粮食价格作用和自然灾害是第一位的；其次是农业结构调整引起粮食播种面积下降，③根据预测：到2010年，西部地区退耕还林将引起粮食减产近400万吨，而由于粮食单产提高带来的粮食增产可达1000万吨，二者抵消每年可增产600万吨，在保持一定人口增长率的前提下，将这部分边缘土地退下来并不会危及地区及国家的粮食安全（封志明，2002）。 这里留给我们一个值得深思的问题：国家退耕还林工程是否会重导我国农业产业结构调整的复辙：即粮食多了，环境恶化了想退耕，粮食少了就要复耕。如果真的陷入这样的怪圈，那么怎