地方政府债务管理研究[7p].docVIP

地方政府债务管理研究 一、浙江省政府债务现状及存在问题 （一）政府性债务的规模。据统计，目前浙江省各级政府债务余额占当年GDP的比重为11％，占财政支出的比重为114％，占全省政府性财政可用财力的比重为97％。近几年来，政府性债务占全省GDP的比重、占财政总收入的比重在逐步提高。 （二）政府债务种类。国际上主要市场经济国家通常将政府债务划分为四类，即：直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。目前，世界银行也已采纳这一政府债务统计分类方法，并向各成员国推介。这种分类方法从偿债责任的角度，对政府各项债务加以科学归类，依此可以完整、细致地反映政府的债务状况，为相关实际工作和理论研究提供了适用性较强的平台。 我国现有政府的债务种类很多，长期以来我们没有科学、规范的政府债务统计分类标准，口径不一。过去，在实际工作中经常使用的分类方法，如内债和外债等，难以量化政府的债务规模和偿债责任，更无法以此定量分析和监控地方政府的债务风险。直到1999年开始使用世界银行关于政府债务的分类方法，并尝试对地方各级政府债务进行全面统计。考虑到隐性债务数据的可获得性，以及防止在政府债务统计中可能引起的“道德风险”问题，我国将地方政府债务的范围暂限定为可量化的直接显性负债和或有显性负债，隐性负债暂不列入统计范围。 直接显性负债，是指由特定法律或合同所确定，政府在任何情况下都需要支付的债务。目前，我省的直接显性负债，主要有地方政府作为直接债务人的外国政府贷款、国际金融组织贷款、国债转贷资金、农业综合开发资金、清理农村合作基金会、供销合作社股金等地方金融风险专项借款、国内金融组织借款等。 或有显性负债，是指在特定事项发生的情况下，政府需要支付的法定债务，以及根据法律和政策规定地方政府或财政要兜底的支付事项。现主要包括政府提供担保的债务。目前，我省的或有显性负债，主要有地方政府担保的外国政府贷款和中外合资融资租赁公司贷款、拖欠职工基本养老金、粮食企业亏损挂账等。 （三）地方政府债务的特点。地方政府债务经多年沉淀和累积，在以扩大内需为目标的宏观经济政策调整和整顿金融秩序过程中迅速增长，政府隐性负债也陆续浮出水面。 ——债务规模在短期内迅速扩张，地方政府债务负担沉重。目前，地方政府债务种类多，既有纳入官方统计范围的各种显性债务，还有各种集资、地方金融机构不良贷款损失所形成的政府隐性债务等，近几年地方政府债务增长迅速，地方政府债务余额占当年GDP的比重不断上升，2002年达到11％，比2001年提高4个百分点。 ——债务的迅速膨胀与财政收入的大幅度增加并存。分税制以来，我省地方财政收入年均增长幅度达20％左右，同期地方政府债务规模也不断扩大。一方面反映出财政运用政府债务等手段促进了经济平衡运行，宏观经济政策取得预期效果，在此基础上财政收入不断增加；另一方面大量的债务和支出欠账等现象，也说明我省各级地方财政运行风险加大，迫切需要建立防范和控制财政风险的有效机制。 ——项目单位偿债率低，地方财政承担着实际支付压力。解决地方政府债务的途径一般有以下四种情况：（1）项目单位筹资还款；（2）各级财政预算内主动安排一部分或年终结算被扣减财力；（3）财政直接援助或豁免部分债务，如养老金补助；（4）债务展期,当期应偿债务延缓至以后支付，但须经债权人许可。一般情况下，地方政府并不是各类债务的直接责任人，使用借款的项目单位是偿债责任的直接承担者。当项目单位不能履行还款责任，作为全社会风险最终承担者的政府财政总是最后兜底。据调查，使用政府债务的项目单位大多以社会效益为主，到期按时自主还款率均比较低。由此可见，地方政府债务更多地依赖上述四种途径中的后三种途径解决。在上级财政的援助能力有限的情况下，地方财政就成为债务的最终承担者，存在较大风险隐患。 ——地方政府债务尚在可控制范围内，局部地区债务负担堪忧。根据国债转贷资金和国际金融组织贷款的情况，以及近年来地方偿债的实际情况看，总体上我省地方政府债务尚在可承受的范围内。这主要得益于以下几方面：一是改革开放20多年来，我省各地财政经济快速增长，综合实力明显增强，政局稳定，人们对未来经济景气预期较强。二是各地利用大量内外债务资源，对本地区的国民收入进行预支，弥补了建设资金不足，推动了地方经济加速发展，缓解了一些社会矛盾。三是一些改革措施对防范财政风险起到了积极作用。四是加强债务风险监控，以及省对市县财力结构进行一定程度的调节，对防范和化解地方政府债务风险发挥着至关重要的作用。但不可忽视的是，部分县、乡镇目前已出现债务风险征兆：一是近年来市、县政府各类债务，几乎所有项目均发生年终被强制扣款的情况；二是目前负债占本地GDP比重较高的县（市）经济基础较为薄弱，财力较为拮据，财政债务水平已处于高位。随着各类债务的增加，