第06章 问责制、锚定路径和国家审计体制差异.docVIP

第六章　问责机制、锚定路径和国家审计体制差异 【内容摘要】各国审计体制不尽相同，审计体制的形成有两种类型，一是根据本国的宏观制度因素形成问责机制，在问责机制的基础上构建审计体制；另外一个类型是参照对本国有重要影响的其他国家的审计体制来构建自己国家的审计体制，由于锭定效应的作用，这些国家的审计体制与其所参照的审计体制之间表现出较大的相似性。总体来说，前一类国家，从宏观制度因素到问责机制，从问责机制到审计体制具有较强的逻辑关系；对于后一类国家，则没有这种清晰的关系。 【关键词】制度变量，问责机制，锚定效应，国家审计体制 一、引言 目前，世界上已有190多个国家（地区）建立了适合自己国情的国家审计制度。审计体制是国家审计制度的核心内容，指国家审计组织的隶属关系。各国审计体制不尽相同，总体来说，大致分为四种类型：审计机关隶属于立法部门，审计机关属于司法系列，审计机关属于行政系列，审计机关不隶属于任何权力部门。本文探究审计体制的选择是否存在某种规律。鉴于世界上不少的国家历史上曾经是其他国家的殖民地国家或以其他方式受别国的影响，本文从两种路径来分析国家审计体制的规律性，一种路径是从宏观制度变量到问责机制，从问责机制到审计体制；另外一种路径是锚定路径，从锚定效应来分析审计体制的规律性。本文发现，审计体制的形成有两种路径，一是根据本国的宏观制度因素形成问责机制，在问责机制的基础上构建审计体制；另外一个路径是参照前一类国家的审计体制来构建自己国家的审计体制，在参照过程中，选定一个国家作为参照体制，结合自己国家的宏观制度因素对问责机制的影响，对参照的审计体制进行调整，形成自己的审计体制，由于锭定效应的作用，这些国家的审计体制与其所参照的审计体制之间表现出较大的相似性。总体来说，对于前一类国家，从宏观制度因素到问责机制，从问责机制到审计体制具有较强的逻辑关系，对于后一类国家，则没有这种清晰的关系。 本文随后的内容安排如下：首先是制度背景，对各种审计体制的主要特征做一个简要介绍；其次是宏观制度变量到问责机制再到审计体制的理论构架和案例分析；再次是锚定路径的理论构架和案例分析；最后是结论和启示。 二、制度背景 总体来说，国家审计体制大致有四种情形：审计机关隶属于立法部门、审计机关属于司法系列、审计机关属于行政系列、审计机关不隶属于任何权力部门。 当审计机关隶属于立法部门时，审计机关直接对议会负责并报告工作，独立于政府。这种模式在西欧、北美等发达国家和许多发展中国家十分普遍，是目前世界审计制度的主流，美国是这种类型的典型代表。这种审计体制具有如下具体特征：在国会之下设置独立的国家审计机构；审计机关拥有足够的调查权，但对在审计过程中发现的问题，不能直接地或强制地采取控制行动，其权限仅限于检查、评价和向国会报告。 当审计机关属于司法系列时，审计机关除具有审计职能外，还拥有一定的司法权限，主要是西欧和南美一些国家采用，法国是典型代表。这种审计体制有如下具体特征：设置独立的审计法院，享有最高法院的特权，独立于议会和政府；审计机关除了足够的调查权外，不具有一定的处罚权，审计法院正式开庭审理案件并作出判决，并可作出处罚。 当审计机关隶属于国家行政系列时，审计机关是国家行政机构的一部分，对政府负责并报告工作。这种类型的审计机关又有两种类型，一是审计和监察分开，中国是典型代表，二是审计和监察职能合一，韩国是典型代表。审计和监察分开的中国审计体制具有如下具体特征：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作;审计机关除了常规的调查权外，审计机关具有一定的行政处理、处罚权。审计和监察职能合一的韩国审计体制具有如下具体特征：设立监察院，直接隶属总统，负责对审计和对行政机关及其公务员的职务监察；除了常规的调查权外，由于监察与审计合并，就很自然的被授予了行政处理处罚权，在审计执法过程中，往往将处理问题与追究个人的责任结合起来。 当审计机关不隶属于任何权力部门时，审计机关独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责，德国是这种类型的典型代表。这种审计体制具有如下具体特征：联邦审计院是最高联邦机构，是独立的财政监督机构，独立于立法、司法和行政部门之外，直接对法律负责，其法定职能是协助联邦议院、联邦参议院和联邦政府作出决议；独立行使审计和咨询服务的职权，对在审计中发现的问题，有向议会报告和建议纠正的权力，审计机关的批评和建议没有法律效力；没有处理权，如果审计中发现被审者行为违法，则交由司法机关审理。 三、问责机制和国家审计体制差异：理论架构和案例分析 （一）理论架构 我们按从宏观制度因素到问责机制，从问责机制到审计体制这种逻辑关系来构建理论架构。宏观制度是一个宽泛的概念，一般是指在特定社会范围内统一的、调节人与人之间社会关系的一系列习惯、道德、法律、戒律、规章