公共政策议程的成果限度与发展走向技术报告.docVIP

公共政策议程研究的成果、限度与发展走向 2013年11月28日 14:21 来源：《江西社会科学》2013年4期 作者：陈宝胜 刘伟 字号 打印 纠错 分享 推荐 浏览量 180 内容摘要： 关键词： 作者简介： 　　内容提要：行为主义的兴起和公共政策研究范式的转换使公共政策研究开始关注公共政策议程，学者从公共政策议程设定的条件及影响、公共政策议程设定的运行过程与发展脉络、公共政策分析的理论模型建构和实证研究等角度，对公共政策议程开展了深入研究，但现有研究的视阈较窄，工具主义研究色彩浓厚，跨学科的互动整合、创新性、本土化、实践性研究不足。未来本土公共政策议程研究，应揭示公共政策议程设定与当代中国治道变革的演进轨迹，通过公共政策议程研究总结阐释当代中国公共政策过程的一般规律及分析框架，立足实践，探索应对政策环境变化的技术与方法，为从始发阶段优化中国公共政策过程和政策研究的科学化提供理论支撑。 　　关 键 词：公共政策 公共政策议程 政策研究 　　作者简介：陈宝胜，温州大学法政学院讲师，管理学博士（浙江　温州　325035）；刘伟，江苏行政学院公共管理教研部副教授，复旦大学公共管理博士后（江苏　南京　210004）。 　　公共政策议程是指社会问题被决策者纳入政策问题视阈并确定需要采取行动予以解决的过程，它是公共政策的逻辑起点，在整个公共政策过程中扮演着关键角色。公共政策议程研究的主要任务是厘清社会问题如何成为政策问题，继而被排上决策者的议事日程。对这一问题的求解可以解构为六个问题：第一，特定社会问题在什么样的客观情境下被排上议事日程；第二，哪些主体在推动社会问题进入决策日程；第三，这些主体在问题的体察和认定中的影响力是否一样；第四，进入日程的社会问题是否确实都是公共问题，是否都是真实存在的问题；第五，某一特定社会问题进入议事日程一般要经过哪些具体环节；第六，最终被排上日程的社会问题以何种方式从众多问题中被筛选出来。对上述问题的研究需要多学科的理论知识，学者的研究因而也就呈现出不同的研究旨趣和研究风格。对现有研究成果进行梳理分析，有助于推进公共政策议程研究的本土化和深入发展。 　　一、西方学者的研究成果概述 　　1941年，美国密歇根大学的弗勒和迈尔斯就政府如何发现、确认和界定政策问题的途径和过程作出初步探讨[1](P243)，拉开了公共政策议程研究的帷幕。随着行为主义思潮的兴起和政策研究范式的转换，20世纪70年代后，国外公共政策议程研究日益繁盛。 　　(一)分析公共政策议程设定的条件及其影响因素 　　科布和艾尔德是公共政策议程研究的先行者，他们认为特定政治系统的内外部条件是影响社会问题进入公共政策议程的因素。美国环境社会学家汉尼根以环境问题为例揭示影响议程设定的因素，为考察特殊领域的公共政策议程设定过程提供了分析思路[2](P29)。巴克拉克和巴拉茨提出“不决策”问题，认为出于政治或经济原因企图控制决策过程的人，通常有意将一些事项排斥在机构议程之外，为解释政策实践中的一些特殊活动提供了理论依据[3](P44)。豪格伍德等人认为满足以下条件的社会问题容易进入公共政策议程：(1)已经达到危机程度，不容再忽视；(2)已经具备独特性，此时问题代表着更大的问题，并且被扩大化，如臭氧的消耗和全球变暖；(3)具有情感因素，或者引起媒体关注；(4)具有广泛影响;(5)对社会权力和合法性构成威胁；(6)时髦[4](P68)。此类研究主要运用政治学理论，通过政治生态分析和政治运行过程考察来探究公共政策议程设定的影响因素及作用机制。 　　(二)探讨公共政策议程设置的运行过程与发展脉络 　　科布和艾尔德在考察公共政策议程设定影响因素的基础上，提出阶段发展理论，认为公共政策议程创建过程至少包括公众议程和政府议程两个发展阶段[5](P22)。安德森提出社会问题进入公共政策议程的基本流程，认为系统议程是一个需要讨论的日程，它体现人们对某一问题在认识方面的差异性，而要对某一问题采取行动，就要将该问题提交有权采取相应行动的政府机构。因此，制度化的政府议程则由那些引起公共官员密切关注的问题组成[6](P72-75)。他们的探索，为进一步细化公共政策议程设定过程研究创造了条件。戴维斯提出公共政策议程设置包括提出、扩散和处理三个阶段。提出阶段，公共问题引起采取行动的要求；扩散阶段，将行动要求转变成治理问题；处理阶段，问题被转换成议程事项[7](P63)。琼斯从政策活动功能入手将公共政策议程分为四类：(1)问题确认议程，使问题得到积极的和严肃的研究和认可；(2)提案议程，从确定问题进展到发现解决办法；(3)协议或讨价还价议程，使提案得到支持并能积极和严肃发展；(4)持续议程，使问题得到持续检验。 　　(三)在建构理论分析模型的基础上进行实证研究 　　学者以西方民主政治