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昆明国际温州城城中村改造合规性及实例分析 昆明市城中村改造的政策解读 （一）城中村改造政策产生的背景 城中村是我国城市化进程中的较普遍现象,表现为：在城市化加速期城市建成区面积扩张，使得大量村庄包围在城市建成区内。城中村脏乱差的状况与城市建设整体发展极不协调性，城中村中导致的各种社会问题也存在较大的社会影响。根据目前的国家政策，城中村改造势在必行。 目前，全国各地城中村改造的主流模式为市场运作模式，即地方政府出台本地区的城中村改造政策，将开发用地和安置补偿用地捆绑成项目，并以未来可得的土地出让净收益返还和各项税费减免的优惠条件吸引开发企业参与投资建设。开发企业以公开方式获得一级土地开发（城中村改造）的主体资格后，通过自筹资金完成城中村村民住宅的拆迁补偿、村民回迁安置等工作。 由于立法滞后，且城中村改造法律关系复杂，对于城中村改造中的政府行为、开发商行为、村民权益的保护及其他方面的关系，并未在具体法律法规中予以明确规定，一般是在各地政府颁布的实施办法、实行条例或操作指引中得以体现。同时，由于地方立法的法律效力较低，实践中通过合约的方式来解决各方利益和博弈的平衡，即通过合同约定的方式来确定各方的权利和义务，这是目前立法滞后问题的解决方法。因此，城中村改造的必然性和相关立法的缺失，是城中村改造的地方政策产生的根本原因。 从法律层面上看，如政策的制定和内容未与强行法产生冲突（强行法即必须严格执行、不得任何变更的法律，相对应的概念为任意法，即在某些范围内允许法律主体做出变更），政策实施的效果未侵害相关当事人权益（当事人不应理解为所有人，根据公共政策理论，是指这一群体中绝大部分人的实质性利益），政策实施的后果为各方所接受且符合法律程序，则上述政策从制定、实施、结果均符合法律和公共需要，并不会产生政策与上位法抵触的风险。即，政策的制定和实施效果如果在法律允许的范围内，则根据这一政策发生的行为具有合法合规性。另外，通过政府与开发商、开发商与村民等各方协议约定，即使产生了司法诉讼，法官也能够根据合同做出判决，因此法律纠纷的风险在于合同拟定时的条款设计缺陷，而这一风险是可控的。 （二）昆明城中村改造政策简介 2008年初，中共昆明市委九届四次全会作出了实施城中村改造的重要决定，确定了“政府主导、企业参与，村民自愿、遵规履程，规划先行、突出特色，全面实施、改善民生”的工作思路，全面推进城中村改造工程，把推进城中村改造作为全市最大的“民心工程”、“幸福工程”、“德政工程”，并将其作为强力推进工业化加速、城市化提升、市场化转型和国际化拓展，加快建设富强昆明、活力昆明、文化昆明、生态昆明、和谐昆明的重要举措。 根据昆明市政府发布的《昆明城中村改造三年计划白皮书（2011—2013年）》（见附件），昆明市城中村改造总数达到了382个，坚持“政府主导”，政府主导项目规划编制、主导村民拆迁安置、主导土地一级开发，吸引社会资本有序参与城市更新改造。昆明城中村改造政策反应了以下几个重要问题： 城中村改造数量庞大，特别强调保障民生目标：“启动所有城中村项目安置房及配套设施的建设；70％的城中村安置房封顶断水，80％的动迁户实现安置；在完成有形改造的同时，同步完成村民的身份转换，处理原集体所有资产，实施村民就业培训等。” 这一政策指引关系到社会稳定和民生利益，因此政策本身稳定性较强，政府重点关注村民回迁房的建设和安置。 城中村拆迁与回迁安置工作以政府为主导，允许各公司企业积极参与并负责具体实施，政府与开发企业之间存在委托及合作的法律关系，因此这一环节风险的最终承担者是政府，最大的风险来源于政策变动所带来的一系列不确定因素。 回迁房与商品房存在较大区别，回迁房建设的主体为当地政府，包含了政策优惠、稳定民心、民生工程的因素，因此不同于一般商业房屋开发性质和流程，表现为回迁房工程建设审批流程缩短、详细规划编制和审核提前，回迁工程的建安成本经审计可纳入土地组价。 在昆明国际温州城项目中，项目地块出于官渡区螺蛳湾片区，根据《昆明市官渡区人民政府关于新螺蛳湾国际商贸城片区五个城中村改造征地补偿安置实施方案的批复》（见附件），回迁安置过渡期以腾空旧房之日起，暂定为30个月，按实际计算至交房，由房屋所有权人自行解决过渡房源。 由此，回迁房的建设和安置工作，通过明确回迁日期，确定为完成拆迁工作和土地一级整理开发的一个硬性标准。另外，根据相关补偿政策（见附件《昆明市官渡区子君村城中村改造宣传手册》），出于上述区位的城中村改造项目的补偿标准包括1:1的回迁安置房或货币补偿，这一标准自昆明市政府2009年5月5日出台政策管理办法后（见附件《关于规范城中村改造项目土地处置有关问题的暂行规定》），到目前为止均持续稳定的施行。 综上，回迁工程建设是伴随拆迁政策产生和实施的必然产物，回