中国土地政策改革一个整体性行动框架12.docVIP

中国土地政策改革：一个整体性行动框架 中国土地政策改革需要采取整合性方法，应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下，采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，减少政府对城市土地一级市场的垄断　　国务院发展研究中心“中国土地政策改革”课题组? 　　近年来，经济的加速增长与城市化是与经济自由化和中国政府制定的一系列土地政策的基本改革携手并进的。例如，已经出台的一些重要举措旨在不断增强农民和城市居民对土地制度的稳定性，降低农田流失的速度，也为了增进城市财产的市场交易能力。与此同时，在土地政策和制度层面还存在一些关键挑战。　　为了有效应对这些挑战，解决经济发展中土地的规制和管理问题，这势必牵涉到诸多机构和各个层次的政府，因而需要采取协调行动。同时由于所涉及的问题存在各自复杂的原因、面对不同的情形、也有相应的潜在解决办法，因而需要采取整合性方法，仅仅针对单个问题采取办法无助于问题的有效解决。　　为了把改革向前推进，需要制定明确的、可预期的目标，并谨慎选择为实现这些目标所要采取的短、中期行动。这本身就是一场重大的制度实验，需要进行大量的方案检验、研究和建立广泛的共识。因此，要在这一阶段提出一套综合的改革议程可能为时尚早。不过，提出一个引导这一议程发展的框架还是可能的，而且也是有用的。　　为了从整体上推进中国土地政策的改革，需要达成一个与中国当代发展框架相适应的土地政策的长期目标愿景。基于前面的分析和研究总结，我们提出了下面的长期愿景，以作为讨论的起点。　　土地政策应该旨在：(1)支持农业部门的发展，包括对农田进行保护，通过土地的市场化流转促进农业生产效率的提高，以及通过建立农民的社会保障体系等来支持人口从农村向城市的流动；(2)促进制造业、服务业和住宅部门的发展，其措施是，在一个综合考虑经济、社会和环境的规划框架下，通过市场机制为城市的扩张提供土地；(3)为政府尤其是各级地方政府提供财政收入，其措施是，以土地资产作为可持续的公共收入的基础，为公共服务和投资提供资金；(4)促进利用土地作为抵押来获得资本，以增加金融体系成长中的备用资产蓄水池；(5)支持土地利用规划决策，使之既与市场导向背景下的快速经济增长相一致，也要适当关注和保护环境；(6)增强土地权利和土地管理的一致性和整体性，以使土地拥有者的权利越来越有保障。　　迄今所做的研究不仅对土地政策在城市快速扩张中的作用给予了特别关注，而且有助于对所存在的问题和解决方案进行全面的战略性思考。以上六点愿景要得以实现，整个土地政策的设计，就应该在统一与平等对待城市和农村土地这一总体目标的指导下进行。应该采取稳健的步骤来整合城市和农村的土地市场、土地权利及城乡规划与管理，其中包括减少政府对城市土地一级市场的垄断。　　下面提出了用于调整中国土地政策的七个长期目标。对于每一个长期目标，我们都提供了为实现这一目标建议在短期和中期可采取的行动，尽管这一目标的可行性同时也有待时间的检验与评估，甚至还有可能要重新表述。还必须再度强调的是，所有这些目标都有密切的内在关联，而且长期目标的成功也需要所有这七个目标综合的、持续的行动。　　一、界定、确保、扩大土地拥有者的权利，确保农村和城市土地拥有者的权利一致　　第一个长期目标是所要解决的所有问题的核心，它对于城市和农村地区的法律和行政管理框架的改革意义重大。在整个改革进程中，对这一目标的持续、恰当关注将主要集中于以下三方面：减低刺激城市和农村地区土地无效利用的激励和市场扭曲，包括与国家垄断土地一级市场有关的刺激因素。减少对不同体系下的土地权利的不公平对待，减少那些制约城乡地区的土地使用者因权利不明晰和弱化而影响其分享经济增长机会的因素。促进形成一个更公平、更合理、更统一的评估财产价值的标准。　　要实现第一个目标，需要对土地权利的不同类型予以关注——包括由集体、农民和城市使用者所持有的土地、以及国家所保有的土地利益——以及这些不同类权利拥有者之间的相互作用。最后一点值得强调，因为它再度突显了整体方法的重要性。通过关注具体的权利类型的渐进改革无疑也能达成目标，但我们更应不失时机地理解进行更深刻变革的必要性和机遇，这就需要对不同的土地权利之间是如何相互作用和彼此相互影响的作出系统的评估。　　这个目标也要求按下面的准则来对每类权利进行评估：　　明晰：权利和相关责任是否在法律法规中给予了明确的说明?在权利拥有者对他们的土地什幺能做、什幺不能做的问题上，是否产生了混合的信号而导致他们在权利上的差距和不确定性?是否有因权利的滥用导致行政管理上的武断和腐败的行为?　　保障：权利是否得到法律的适当保护?法律和行政机构的运行是否对权利的保护造成影响?这些权利是否会被过于轻易撤回、终止或变